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Plebiscitos e referendos não são panaceia

Instrumentos de consulta popular devem coexistir com democracia representativa. Contexto em que são propostos indicam rumo que podem tomar

Se prevalecer a vontade da presidente Dilma Rousseff, o Brasil fará nos próximos meses um plebiscito sobre as regras do sistema eleitoral. Será a segunda consulta nacional desse tipo realizada em 20 anos. A anterior aconteceu em 1993, e tratava da forma (república ou monarquia constitucional) e do sistema de governo (presidencialista ou parlamentarista) que o país deveria adotar. Ao lado do referendo e da iniciativa popular, o plebiscito é uma das formas clássicas de democracia direta inscritas no artigo 14 da Constituição de 1988. O Brasil está longe de ser o único país a prever o uso dessas ferramentas. Um levantamento realizado pelo cientista político americano David Altman, autor do livro Democracia Direta ao Redor do Mundo e de vários outros estudos sobre o assunto, estima que, entre 1980 e 2010, cerca de 1100 consultas populares tenham sido levadas a cabo em mais de 120 paises. Ao analisar essa grande amostra, Altman observou que a democracia direta foi usada por ditaduras e democracias, países ricos e pobres, e para tratar de questões de todo tipo. Assim como um martelo pode ser usado para construir uma casa ou cometer um assassinato, plebiscitos e referendos são ferramentas “neutras”. Podem ser um meio legítimo de superar um impasse político ou uma forma de manipulação da vontade popular. Para o Brasil ou qualquer outro caso, a recomendação é uma só: é preciso olhar cuidadosamente o contexto.

Em entrevista ao site de VEJA, John Dunn, estudioso da Universidade de Cambridge, não se mostrou animado com o plebiscito de Dilma. “Eu não vejo como um plebiscito, um mecanismo para decider assuntos muito específicos, pode tratar das circunstâncias políticas atuais do Brasil. Já é bem difícil usar o plebiscito como uma ferramenta política para decidir essas questões específicas porque coloca a definição das perguntas indubitavelmente nas mãos do governo. O que está em jogo no Brasil neste momento não é de forma alguma esse tipo de questão. É uma crise de confiança na política como um todo”. De fato, a primeira malandragem da proposta do governo está em transformar a indignação dos manifestantes com a corrupção e a inércia dos políticos numa consulta sobre a forma de elege-los – tema que não constava de um único cartaz nas dezenas de passeatas das ultimas semanas. Mas não é só isso. O governo quer fazer o plebiscito a toque de caixa, em dois ou três meses, o que torna impossível um debate que informe de maneira razoável mais de 140 milhões de eleitores sobre questões arcanas como financiamento de campanhas, listas e sistemas de votação. Para completar, quem está no poder e lançou a ideia da consulta popular não o faz de maneira desinteressada. O PT procura, de longa data, implantar no país um sistema político – o do financiamento público e das listas fechadas – que o teria como maior beneficiado. Não é um bom contexto para um plebiscito.

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Em um cenário de normalidade institucional, os instrumentos de democracia direta podem reforçar a relação entre os cidadãos e os partidos políticos. Em uma situação de crise, ao contrário, podem tirar o foco do problema principal ou ser usados para tirar poder de outras instituições representativas. Não faltam exemplos de países cujos líderes recorreram a plebiscitos ou referendos para legitimar medidas autoritárias. O que leva ao ponto crucial: a democracia direta não substitui a democracia representativa. Os dois modelos devem coexistir e se reforçar mutuamente. “As instituições políticas democráticas têm que conseguir funcionar através dos canais preestabelecidos. Canais de negociação, comissões parlamentares, maiorias, supramaiorias, etc. Mas é muito bom ter essa janela para que os cidadãos se tornem donos do próprio futuro”, ressalta Altman.

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Exemplos – A Suíça é o exemplo mais notório de país onde os os cidadãos influenciam com frequência nas decisões políticas. Segundo o levantamento de Altman, 266 consultas populares foram realizadas nos últmos 30 anos. A nação de 7,9 milhões de habitantes continua sendo, no entanto, uma democracia representativa com um processo parlamentar regular. Em artigo publicano pelo jornal britânico Telegraph, o presidente do Instituto de Iniciativa e Referendo da Europa, Bruno Kaufman, assim definiu o sistema suíço: “Os assuntos mais importantes – relativamente poucos – são decididos pelo povo; assuntos importantes e mais numerosos são responsabilidade do Parlamento, e as questões menos importantes, mas muito numerosas ficam nas mãos do governo”.

No entanto, em vários outros países, os instrumentos de participação popular serviram para propósitos bem menos nobres. Na Venezuela, referendos foram usados para dar uma máscara de legitimidade a um governo autoritário, que acabou com as instituições do país. Logo depois de assumir o poder, em 1999, Hugo Chávez conseguiu autorização popular para eleger os representantes do colegiado que ficaria responsável pela nova Constituição – elaborada por apoiadores do coronel. Em 2009, outro referendo lhe deu o direito de reeleger-se indefinidamente – depois de ele afirmar que repetiria a votação “tantas vezes quanto fosse necessário” até conseguir a vitória. Tudo ocorreu em um contexto em que as instituições não atendiam às demandas do povo, mas aos anseios do mandatário.

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Na era da internet e das redes sociais, as pessoas têm mais mecanismos para opinar sobre questões públicas, pressionar e vigiar governantes. Talvez seja inevitável que isso se traduza em demanda por mais uso das ferramentas da democracia direta. Repetindo as palavras de Altman, plebiscitos e referendos podem ser uma “janela para que os cidadãos se tornem donos do próprio futuro”. É incerto que elas sejam um instrumento revolucionário, como sonham os mais afoitos: a experiência suíça mostra que a maioria das consultas populares tende a rejeitar mudanças profundas na ordem. O grande risco da democracia direta é seu uso por quem está no poder para atropelar as instituições. Do ditador chileno Augusto Pinochet ao já citado Hugo Chávez, há exemplos disso em todo o espectro político. “Em certas circunstâncias, plebiscitos e referendos se tornam meios de legitimar mandatários e dar a eles um cheque em branco para governar”, diz Gustavo Binenbojm, professor de Direito Administrativo e Constitucional da UERJ e do curso de pós-graduação em Direito da Fundação Getúlio Vargas. “Isso pode manietar, em vez de dar voz ao povo.”