Herdeiro de tradições patrimonialistas portuguesas, o Brasil nunca levou a sério o Orçamento, a lei econômica mais importante do país, a qual estabelece as prioridades fiscais. Sua origem vem da Carta Magna imposta em 1215 ao rei inglês pelos barões feudais. Continha, entre outras, regras para criar impostos. Foi o começo da jornada que levaria à democracia moderna.
Aqui, aceita-se que o Orçamento é “autorizativo”, isto é, o governo cumpre apenas o que lhe convém, além de despesas obrigatórias como as previdenciárias e de pessoal. Isso não existe em países desenvolvidos, onde a lei orçamentária tem caráter impositivo. No passado, os parlamentares usavam o Orçamento para dar nome a ruas e promover funcionários.
Havia dois Orçamentos, um aprovado pelo Congresso — a Lei Orçamentária Anual (LOA) — e outro pelo Poder Executivo, o Orçamento Monetário (OM). A LOA era executada por um departamento do Banco do Brasil (BB). A gestão da dívida pública interna e externa cabia a gerências do Banco Central (BC). Dois tributos — o IOF e o imposto de exportação — integravam o OM, que incluía subsídios, custeio de órgãos públicos e até mesmo gastos como o da construção da Ponte Rio-Niterói. Fora do Orçamento, o BB concedia crédito com recursos públicos, mediante saques sem limites na “conta movimento” mantida no BC.
Reformas dos anos 1980 eliminaram essas aberrações. Remanesce, porém, a esquisita ideia do orçamento “autorizativo”. Criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional, que assumiu funções fiscais realizadas pelo BC e pelo BB. A Constituição de 1988 aboliu norma do regime militar que proibia o Congresso de emendar o Orçamento.
“Aqui, aceita-se que, quando se trata do Orçamento, o governo cumpra apenas o que lhe convém”
A muito elogiada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, foi desmoralizada por Tribunais de Contas dos estados, que sancionaram manobras para esconder gastos de pessoal. O Supremo Tribunal Federal autorizou o descumprimento, perante a União, de obrigações financeiras estaduais.
O desprezo pela LRF foi lamentável, mas não se poderia admitir que viria um absurdo histórico e institucional como as emendas do relator-geral do Orçamento. Elas são feitas pelo parlamentar que prepara o parecer final da LOA. No Orçamento de 2021, foram 29 bilhões de reais, representando 58,9% de todas as emendas e 33,7% do investimento federal.
Dificilmente as emendas do relator têm paralelo no planeta. Elas transformam um deputado ou um senador em executor do Orçamento, função exclusiva do Poder Executivo mundo afora há mais de três séculos. Pior, os recursos podem ser liberados para financiar projetos que não seguem regras prudenciais sobre prioridade, justificativa e viabilidade da aplicação dos recursos. Surgiu, assim, um orçamento paralelo e sem transparência.
Não à toa, há indícios de corrupção no uso desses recursos para a compra superfaturada de tratores. Por suas disfunções, é preciso discutir as emendas do relator com vistas à sua eliminação. Elas não foram previstas na Constituição.
Publicado em VEJA de 1 de setembro de 2021, edição nº 2753
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