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Abuso de funções: uma análise baseada na Convenção da ONU contra corrupção
Aplicação e definição deste delito em diferentes jurisdições globais revelam uma tensão constante
Por Guilherme France 20 fev 2026, 10h00 • Atualizado em 20 fev 2026, 10h30
A luta global contra a corrupção exige ferramentas legais que sejam robustas o suficiente para capturar condutas ilícitas que escapam às definições estritas de suborno ou peculato. Neste cenário, a criminalização do ‘abuso de funções’ surgiu como uma provisão crucial, funcionando como uma cláusula “residual” ou “abrangedora” (catch-all). Contudo, a aplicação e a definição deste delito em diferentes jurisdições globais revelam uma tensão constante entre a necessidade de combater a corrupção de forma abrangente e o imperativo de garantir a certeza e a previsibilidade do direito penal.
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC, na sigla em inglês) define o abuso de funções como “realização ou omissão de um ato, em violação à lei, por parte de um funcionário público no exercício de suas funções, com o fim de obter um benefício indevido para si mesmo ou para outra pessoa ou entidade” (art. 19).
Ao contrário de delitos previstos na UNCAC, como o suborno, que devem ser necessariamente incorporados ao ordenamento jurídico dos países signatários, o art. 19 é semimandatório, ou seja, os Estados-Membros da UNCAC são obrigados apenas a “considerar a possibilidade de adotar as medidas legislativas”. Essa flexibilidade contribui significativamente para a vasta divergência nas legislações nacionais com relação a este tipo penal.
Os elementos-chave exigidos pela UNCAC são: o actus reus (a conduta objetiva) deve incluir uma ação ou omissão, em violação de uma lei, praticada por um funcionário público no exercício de suas funções. Já o mens rea (a intenção) exige que o ato tenha sido cometido intencionalmente e, crucialmente, com o propósito específico de obter uma vantagem indevida. O papel auxiliar dessa norma é justamente permitir a perseguição de casos em que não é possível comprovar que a vantagem indevida foi realmente recebida, mas sim que havia a intenção de obtê-la.
A implementação do Artigo 19 gerou um verdadeiro mosaico de abordagens legais, muitas vezes se afastando da recomendação da UNCAC.
Em relação ao actus reus, alguns países (como a Noruega) optam por listar condutas específicas proibidas, enquanto outros, como a Itália (antes das reformas recentes), utilizavam uma referência ampla a leis ou regulamentos. O UNODC critica a abordagem da lista específica, argumentando que ela impõe “limitações significativas” ao papel abrangente pretendido pelo Artigo 19.
Outra variação restritiva, de acordo com o UNODC, é a inclusão da produção de dano, prejuízo ou lesão como um quarto elemento obrigatório do actus reus para caracterizar o delito (a exemplo da Lituânia). Esta é considerada uma “significativa divergência do texto da Convenção”, já que limitaria a aplicação deste tipo penal.
No campo do mens rea, as divergências são igualmente notáveis. Alguns países definem um padrão mais baixo, permitindo penalidades por imprudência ou negligência (como Austrália e Geórgia). Outros desvirtuam, em tese, a finalidade residual do delito ao exigir que a obtenção da vantagem indevida seja um elemento objetivo do crime (actus reus), e não apenas o propósito do agente, como ocorre na Sérvia. Uma restrição ainda mais severa é encontrada na Áustria, onde o abuso de autoridade exige o propósito de causar dano aos direitos de terceiros em vez da intenção de obter vantagem indevida, assemelhando-se mais a um delito de fraude do que ao abuso de função previsto na UNCAC.
A tensão entre a abrangência do delito e a necessidade de uma abordagem que respeite os direitos humanos, com aplicação restritiva do Direito Penal, como ultima ratio, tem motivado reformas e revogações recentes. O caso da Estônia, onde um dispositivo de “uso indevido de posição oficial” foi revogado em 2007 após o Tribunal Europeu de Direitos Humanos considerá-lo incompatível com o Artigo 7 da Carta Europeia de Direitos Humanos (devido à sua falta de clareza e previsibilidade), serve como um precedente claro.
Mais recentemente, a Itália revogou o dispositivo sobre o abuso de função (Artigo 323 do Código Penal). A norma italiana era criticada por ser muito vaga e por desmotivar políticos e funcionários locais de autorizar projetos, temendo investigações arbitrárias. Dados do Ministério da Justiça italiano indicavam que 96% dos processos de abuso de função terminavam com o arquivamento das investigações, sugerindo que muitas delas eram infundadas ou possivelmente utilizadas como ferramentas de assédio político.
Embora a revogação tenha sido justificada pela necessidade de garantir a certeza jurídica, ela foi criticada por autoridades anticorrupção italianas e pela Comissão Europeia, que viram na medida um risco para o aumento da infiltração da máfia no governo local.
Em síntese, o abuso de função é uma peça essencial na arquitetura legal anticorrupção para fechar as brechas e possibilitar a investigação e punição de casos em que os tipos legais de suborno e outros delitos não abrangem. Contudo, a experiência internacional demonstra que a sua natureza residual, quando traduzida em leis nacionais excessivamente vagas, pode colidir com as garantias de um direito penal justo e previsível. O desafio para os legisladores é encontrar um equilíbrio delicado: manter o alcance amplo exigido pela UNCAC sem criar um instrumento que possa ser utilizado para perseguições arbitrárias, comprometendo a clareza e a previsibilidade legais.
Guilherme France é advogado, mestre em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e mestre em Histórica, Política e Bens Culturais pela Fundação Getulio Vargas. Pesquisador e consultor de organizações internacionais e ONGs em temas relacionados à transparência, anticorrupção e integridade.
Este artigo é uma colaboração do Canal INAC com VEJA
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