Cidade Cidadã
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Desenvolvimento urbano e impacto regulatório
A produção de moradia social depende muito do modo como a legislação organiza o território, define parâmetros e distribui oportunidades
Por José Police Neto* 28 ago 2026, 18h24
A crise habitacional brasileira costuma ser explicada pela escassez de recursos públicos, pela falta de terrenos disponíveis ou pela insuficiência de financiamento. Esses fatores são reais, mas não esgotam o problema. A experiência, em curso, de aplicação do Protocolo HIS — referente às regras de incentivo para a Habitação de Interesse Social — em 14 municípios de Pernambuco evidenciou outro componente decisivo: a produção de moradia social também depende do modo como a legislação urbana organiza o território, define parâmetros e distribui oportunidades.
Essa constatação não deve ser lida como crítica aos municípios, ao governo pernambucano ou aos demais atores envolvidos. Ao contrário: a relevância da iniciativa, resultado do Acordo de Cooperação Técnica do Insper Cidades com Pernambuco, está justamente na disposição institucional de enfrentar o tema de forma aberta, técnica e colaborativa. Municípios, Estado, setor produtivo e movimentos sociais participaram de um processo que reconhece a complexidade da questão habitacional e busca respostas com base em evidências, diálogo público e corresponsabilidade, liderados pelo Centro de Estudos das Cidades – Laboratório Arq.Futuro do Insper.
Planos diretores, leis de uso e ocupação do solo, códigos de obras, regras de parcelamento, Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e procedimentos de licenciamento formam uma engrenagem silenciosa. Quando essa engrenagem funciona bem, orienta investimentos, dá segurança aos gestores e permite que a HIS se aproxime de áreas com infraestrutura, transporte e serviços. Quando funciona mal, pode encarecer projetos, prolongar aprovações, restringir tipologias e empurrar famílias de baixa renda para bordas urbanas distantes.
É nesse ponto que o Protocolo HIS se torna relevante. Seu objetivo não é substituir a autonomia municipal nem impor um modelo único de cidade e sim oferecer um método de leitura crítica e construtiva das normas.
Nos 14 municípios pernambucanos, a análise foi organizada a partir de 20 variáveis, distribuídas entre Plano Diretor, uso e ocupação do solo, parcelamento, regularização fundiária, Código de Obras e instrumentos complementares. Cada variável permitiu observar não apenas a presença formal de determinado tema como também sua capacidade de produzir efeitos: diretrizes para HIS, ZEIS bem definidas, uso multifamiliar em áreas servidas, parâmetros diferenciados para projetos sociais, licenciamento proporcional e coerência entre diplomas legais.
O diagnóstico revelou um padrão recorrente. Há municípios com planos que adotam vocabulário contemporâneo — função social da cidade, inclusão territorial, sustentabilidade, regularização fundiária —, no entanto sem tradução normativa suficiente. Em outros casos, a legislação reconhece a importância da moradia social, porém não indica onde ela deve ocorrer, com quais incentivos, segundo quais parâmetros e por meio de quais procedimentos.
O problema raramente está isolado em um único artigo. Ele costuma surgir da sobreposição de pequenas barreiras: um Plano Diretor genérico, uma lei de uso do solo restritiva, um Código de Obras indiferenciado etc. Somadas, essas regras produzem menos unidades viáveis, maior custo por moradia, menor previsibilidade para aprovação e perda de oportunidade de ocupar áreas urbanas já servidas por infraestrutura.
A aplicação prática do Protocolo também mostrou que revisar normas não significa reduzir qualidade. O que se propõe é distinguir requisitos necessários de entraves redundantes.
Essa abordagem aproxima a política urbana da análise de impacto regulatório. Toda regra urbanística produz efeitos sobre preços, prazos, formas de ocupação e distribuição territorial das oportunidades. Por isso, boas intenções não bastam. É preciso verificar se a norma induz à inclusão ou à segregação, se amplia ou reduz a oferta de moradia, se favorece áreas centrais e infraestruturadas ou reforça a expansão periférica.
Desenvolver cidades mais justas exige planos ambiciosos, mas também normas capazes de transformar objetivos em resultados. O Protocolo HIS oferece esse caminho.
*José Police Neto, subsecretário de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano de São Paulo, é coordenador do Núcleo de Habitação, Real Estate e Regulação do Centro de Estudos das Cidades – Laboratório Arq.Futuro do Insper.
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