Balanço Social
Por Andréia Peres
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Emergência pública: o impacto negativo das emendas parlamentares no SUS
Estudos do Ipea apontam problemas como falta de transparência e prejuízos à regionalização da saúde
Diferentemente de outros países, em que o controle do orçamento é uma prerrogativa do Poder Executivo, no Brasil, tem ocorrido o chamado “parlamentarismo orçamentário”. Um nome bonito para uma situação complexa: o controle de uma parcela expressiva do orçamento pelo Legislativo.
Segundo Fabiola Sulpino Vieira, coordenadora da área de saúde na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea), estudo feito com países da OCDE mostra que isso não ocorre em outros lugares. “O Brasil é um ponto fora da curva”, diz, em entrevista à coluna.
Com exceção dos Estados Unidos, em todos os demais países estudados o processo orçamentário é amplamente controlado pelo Poder Executivo. “Quando desejam alterar o orçamento, os congressistas têm de pagar o ônus político de identificar qual despesa será cortada ou qual tributo será elevado para abrir margem para suas emendas”, esclarece o estudo do Insper.
Ao Legislativo cabe a função de fiscalização e controle, bem como o debate (mas não a imposição) sobre as prioridades nacionais e a qualidade do gasto. “Não há, em qualquer desses países (aí incluídos também os Estados Unidos), liberdade e poderes tão amplos para alterar o orçamento quanto os do Legislativo brasileiro”, diz a pesquisa.
Nos últimos anos, as emendas parlamentares têm ocupado espaço relevante no orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS). Entre 2014 e 2024, o volume total de emendas aumentou 321% no orçamento da União e 383% no orçamento do Ministério da Saúde, segundo estudo recente do Ipea. Um protagonismo que deve continuar.
A área de saúde tem o maior número de emendas parlamentares no Orçamento de 2026. Quase 32% das 7.408 emendas parlamentares feitas ao Orçamento de 2026 (PLN nº 15/25) foram para essa área. Nada menos que R$ 21,4 bilhões, de acordo com matéria publicada no site da Câmara dos Deputados pela Agência Câmara Notícias.
Antes de 2014, as emendas não eram impositivas. Ou seja, o Legislativo propunha, mas ficava a cargo do Executivo decidir se iria empenhar os valores ou não. Entre 2014 e 2019, o Congresso aprovou medidas que contribuíram para a ampliação da participação das emendas parlamentares no financiamento federal de políticas públicas.
“É um processo que foi aumentando, fazendo com que o Executivo tivesse de executar um volume cada vez maior de despesas”, explica a coordenadora da área de saúde na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc/Ipea).
LÓGICA DA ALOCAÇÃO DAS EMENDAS É POLÍTICA E ELEITORAL
Grosso modo, as emendas parlamentares têm mexido com a lógica de organização do SUS, que prioriza regiões de saúde – ou seja, grupos de municípios que fazem fronteira uns com os outros – na oferta de serviços que possam garantir atendimento dentro de um espaço geográfico razoável.
“O SUS se organiza em base regional”, explica Fabiola Vieira. A maioria (69%) dos municípios brasileiros é de pequeno porte, com até 20 mil habitantes. Municípios pequenos conseguem prover atendimento básico, mas não o especializado. Quando a população precisa de uma cirurgia ou de um cardiologista, por exemplo, vai para outra cidade e retorna para o seu município para acompanhamento na atenção primária. É assim que funciona.
“As emendas mexem com essa organização porque a prioridade para alocação do recurso pelo parlamentar tem sido o município. Há toda uma lógica eleitoral, política”, analisa.
Os municípios têm sido os beneficiários da maior parte dos recursos alocados por emendas parlamentares. Em 2024, receberam 78,9% das transferências do Ministério da Saúde por emendas para ações e serviços públicos de saúde.
O desarranjo que isso provoca tem impactos muito negativos para o sistema como um todo. Segundo síntese publicada pelo Ipea, no final de 2025, com um resumo dos estudos sobre o impacto das emendas parlamentares em políticas públicas, os repasses não consideram essas pactuações entre municípios para o atendimento da população em cidades vizinhas, seja em nível regional ou macrorregional de saúde.
“Quando você direciona recursos dessa forma, fora das pactuações do SUS, num sistema subfinanciado e com escassez de recursos, pode estar criando um desequilíbrio muito grande no financiamento regional e no atendimento para os serviços especializados”, diz a especialista.
Em geral, municípios de pequeno porte populacional têm sido contemplados com maior valor por habitante. Municípios com até 5 mil habitantes chegaram a receber valores per capita 4,7 vezes maiores que os dos municípios com mais de 500 mil habitantes. Entre 2014 e 2022 também houve uma variação dos repasses de um ano para outro, o que também pode dificultar o planejamento da oferta de serviços.
Além dessas distorções, ao contrário do que muita gente imagina, as emendas não adicionam novos recursos ao SUS. Segundo Fabiola Vieira, representam apenas outra forma de alocar um orçamento que já é pré-definido para ações e serviços públicos de saúde.
Ao longo da última década, as emendas passaram a ocupar uma fatia crescente do financiamento federal do SUS. Em 2024, quase metade (45,4%) da chamada despesa discricionária – gastos públicos que o governo tem flexibilidade para decidir como e quando alocar – foi definida por emendas. Em 2023, essa participação chegou a 52,5%. “Você tira do Executivo a possibilidade de discutir a alocação do recurso”, lamenta Vieira. O problema é que não necessariamente os repasses estão alinhados às necessidades regionais, resultando muitas vezes em desequilíbrios significativos entre municípios
O orçamento do governo federal brasileiro tem alto grau de rigidez, com as despesas obrigatórias representando mais de 90% da despesa total. Os recursos que sobram para despesas discricionárias, entre elas toda a manutenção e operação da administração pública e os investimentos públicos, são poucos para atender às necessidades da gestão.
Antes concentradas em investimentos, as emendas agora são majoritariamente direcionadas a despesas correntes e uma parcela relevante do incremento ao custeio da atenção especializada tem sido destinada a instituições privadas sem fins lucrativos.
Entre 2019 e 2024, em média, 28,1% das emendas para municípios e 34,1% das emendas para estados para incremento à atenção especializada tinham essas instituições como beneficiárias finais. “O parlamentar destina diretamente à entidade privada um recurso que passa ao largo da decisão do gestor local. O secretário da Saúde dificilmente tem alguma ingerência nesse processo”, explica a especialista, que também vê como problema a falta de transparência no repasse.
A dinâmica das emendas precisa mudar com urgência. Entre as medidas sugeridas por Fabiola Vieira, do Ipea, está a limitação de um teto para o volume de despesas em saúde executadas por emendas. “Não dá para ter uma participação de quase 50% da despesa discricionária do Ministério da Saúde. Com isso, você não faz política pública”, avalia.
A especialista também vê como fundamental o estabelecimento de critérios técnicos de equidade, considerando necessidades regionais, capacidade, prioridades e transparência plena, com publicação de parlamentares autores, beneficiários finais e finalidade dos recursos.
“A despeito de todo o esforço do Supremo Tribunal Federal, continuamos ainda com problemas de transparência na execução desses recursos e na prestação de contas”, diz ela.
Hoje, a questão das emendas parlamentares é uma emergência pública na área de saúde. Uma questão que impacta o sistema como um todo e que pode agravar ainda mais as desigualdades.
* Jornalista e diretora da Cross Content Comunicação. Há mais de três décadas escreve sobre temas como educação, direitos da infância e da adolescência, direitos da mulher e terceiro setor. Com mais de uma dezena de prêmios nacionais e internacionais, já publicou diversos livros sobre educação, trabalho infantil, violência contra a mulher e direitos humanos. Siga a colunista no Instagram.
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