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Revisão da Política Industrial

Andrés Velasco, ex-ministro das finanças do Chile, explica como as políticas de desenvolvimento produtivo propostas pelo BID podem ajudar a região

Primeiro, o Banco Mundial se declarou um defensor incansável dos direitos das mulheres e dos homossexuais. Em seguida, o Fundo Monetário Internacional apoiou o uso de controles de capital e manifestou sua preocupação sobre a desigualdade de renda. O próximo na linha da modernização ideológica é o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em um relatório a ser publicado, onde exige políticas industriais na América Latina.

Esse é um desenvolvimento positivo. Mas, com certeza, o BID – nunca tão conservador como os gêmeos de Bretton Woods, mas de toda forma, uma tradicional burocracia financeira internacional – não fala das políticas industriais; usa uma frase politicamente correta: “políticas de desenvolvimento produtivo” (PDPs). No entanto, a mensagem é clara: na América Latina, as políticas públicas e estatais devem ter um papel na decisão sobre o que é produzido. Esta mensagem teria sido herética para a geração anterior, mas hoje, é uma questão de bom senso.

Na semana passada, os economistas do BID trouxeram sua mensagem a um congresso realizado em Santiago, no Chile. O país, que durante décadas foi modelo da região em matéria de boa gestão econômica, é também um exemplo dos riscos que enfrentam todas as economias latino-americanas. Com a queda dos preços de commodities e o aumento das taxas de juros e do dólar, o crescimento chileno está decaindo drasticamente. Os avanços na produtividade têm sido lentos por quase 15 anos, e a cesta de produtos de exportação do país é o mesmo que a de década de 1980.

Mas, os problemas de crescimento no Chile estão entre os menos graves na região. Ainda assim, é um dos quatro países (junto com o Brasil, Panamá e República Dominicana) que conseguiram reduzir a diferença de renda per capita em comparação aos Estados Unidos desde 1960. E, como apontou o BID em relatórios anteriores, na maior parte da América Latina a produtividade está estagnada há meio século ou mais.

Qual seria a solução? A receita convencional inclui a melhoria da educação (especialmente da escola técnica), a modernização dos mercados de trabalho, a redução da burocracia e a facilitação tanto do investimento estrangeiro quanto da transferência de tecnologia. Para essas ferramentas convencionais, o BID adiciona as PDPs, que podem ser “horizontais” ou “verticais”.

As PDPs horizontais proporcionam os insumos necessários para o crescimento e desenvolvimento de uma ampla gama de empresas, em diferentes setores. Alguns exemplos simples incluem a infraestrutura de transporte, engenheiros bem capacitados e uma força laboral proficiente em inglês. Entre os exemplos mais sofisticados, se encontram sistemas de inspeção de saúde e segurança, certificação de qualidade de produtos e a proteção de propriedade intelectual.

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O problema é que alguns desses insumos que abastecem o fisco podem favorecer a um setor ou a um produto específico. É possível que estradas que levam a lindas montanhas remotas favoreçam o turismo ecológico, mas não ajudam a transportar produtos ao porto mais próximo. Um laboratório construído para certificar-se de que a carne de vaca não tem febre aftosa é de pouca utilidade para certificar que as frutas e vegetais de exportações são também livres de doenças.

É aqui onde entra o papel das políticas verticais, ou seja, – aquelas que favorecem um determinado setor. Não existe grande controvérsia com as políticas horizontais, mas as verticais podem desencadear críticas severas, com os céticos alegando que através delas se “escolha os vencedores.” Mas, como os exemplos acima sugerem, a linha divisória entre políticas horizontais e verticais vai ser inevitavelmente difusa.

Em outras palavras, quando um governo financia a educação de certo tipo de engenheiro, ao planejar uma estrada particular ou ao construir um laboratório particular, favorece a um setor mais que a outros, portanto, de fato, escolhe vencedores. De acordo com o BID, é melhor fazer isso de maneira consciente, transparente e empregando ao mesmo tempo controles e equilíbrios apropriados.

As políticas verticais também são úteis para resolver falhas de coordenação. Considere, por exemplo, o grande potencial que tem a indústria do turismo na linda região da Patagônia, situada ao Sul da Argentina e do Chile. Nenhuma empresa privada vai construir um hotel nessa região tão remota, a menos que exista uma estrada para chegar a ela. Da mesma forma, nenhum governo vai construir uma estrada ali porque se não houver nenhum hotel ou alojamentos, a estrada não conduziria a nenhum lugar. Sem deliberada coordenação do setor público e privado focada no turismo, é possível que esse setor nunca decole.

Os céticos também assinalam que a América Latina já passou por uma rodada de política industrial nos anos 1960 e de 1970, com resultados que eram medíocres na melhor das hipóteses. O relatório do BID fornece uma avaliação equilibrada desse episódio. Embora a substituição de importação e subsídios fosse inicialmente bem-sucedidos impulsionando a industrialização, os esforços fracassaram diante da falta de escala (um país com poucos milhões de habitantes não pode ter uma indústria automobilística enfocada apenas ao mercado interno).

Pior ainda, a ajuda fiscal foi distribuída por igual entre empresas de fortes e fracos desempenhos. Na Ásia, muitas empresas que inicialmente receberam ajuda, cedo ou tarde tornaram-se concorrentes a nível mundial. Na América Latina, com pouca disciplina de mercado e de políticas industriais, e com tipos de câmbio cronicamente sobrevalorizadas, essa transição raramente aconteceu.

É evidente que esses problemas precisavam ser resolvidos. Mas ao fazê-lo, é possível que os governos latino-americanos tenham ido longe demais, afirma o BID: “há um crescente consenso entre os responsáveis políticos e analistas conjecturando que o remédio possa ter sido pior que a enfermidade no momento em que a região fechou as portas a toda política industrial. A questão agora não é mais se é necessário implantar políticas de desenvolvimento produtivas e ativas, mas como implementá-las”. Ao contrário das antigas políticas industriais dos anos 1960, as modernas PDPs não visam terminar com os incentivos de mercado visam, mas corrigir as suas falhas.

Mas as falhas de mercado não constituem o único problema. Em um novo enfoque às PDPs, também se teme possíveis falhas por parte do estado. As agências estaduais podem ser capturadas e os subsídios podem ser usados em benefício político ou privado.

A fim de evitar isso, o relatório do BID novamente difere, de maneira prática, da ortodoxia dominante, que conta que os países devem identificar e copiar as “melhores práticas” do exterior. Esta abordagem não pode ter sucesso se tais práticas exigem algo que um governo não pode entregar. Portanto, “o foco não deveria estar nas melhores práticas de política, mas em políticas que melhor se adaptem às capacidades institucionais.”.

Para que a América Latina possa continuar crescendo após a era do boom das commodities, é necessário estar comprometida com novas formas de pensar, além de concretizar muitas inovações em suas políticas. Não existe política que seja à prova de falhas. No entanto, a melhor esperança da região hoje se encontra no enfoque proposto pelo BID.

Andrés Velasco, ex-ministro das finanças do Chile, é professor visitante na Universidade de Columbia.

(Tradução: Roseli Honório)

© Project Syndicate, 2014