Como evitar a barganha das emendas parlamentares

Tornar o Orçamento autorizativo eliminaria a barganha com as emendas e constituiria ganho institucional e civilizatório

Maílson da Nóbrega

O governo utilizou a liberação de emendas parlamentares para assegurar votos favoráveis ao presidente Michel Temer quando do pedido de autorização para a abertura de processo no STF, baseado em denúncia do procurador-geral da República, Rodrigo Janot.

Essa barganha foi interpretada como aumento de gastos em momento de crise fiscal, quando faltam recursos para emissão de passaportes, operação da Polícia Rodoviária e outros itens. Como mostrei neste espaço, essa era uma pós-verdade. Não correspondia à realidade.

De fato, pela Constituição, as emendas devem ser liberadas em algum momento do exercício fiscal, ao longo do ano. A barganha funciona quando o governo negocia com o parlamentar uma antecipação do empenho (procedimento prévio à liberação).

Isso tem acontecido desde que a Constituição de 1988 restabeleceu as emendas parlamentares (proibidas pelo regime militar). Desde então, a começar do governo Sarney, todos os presidentes usaram essa barganha para obter o apoio em favor de projetos de seu interesse.

Houve quem dissesse que a barganha seria aceitável em casos de políticas públicas, mas não no interesse pessoal do presidente. Trata-se de purismo irrealista. A barganha é parte do jogo político e, assim, existe para ser utilizada, independentemente de seu objetivo.

Barganhas políticas existem em outros países, inclusive naqueles dotados de instituições orçamentárias sólidas. Nos Estados Unidos, a barganha tem o nome de “pork barrel politics” e pode envolver variadas formas de negociação entre o presidente e o Congresso.

Aqui, as emendas parlamentares se tornaram o instrumento básico por causa da interpretação equivocada de que o Orçamento é autorizativo, isto é, o governo libera o que lhe der na telha, salvo os casos de despesas obrigatórias como as de pessoal, previdência, educação e saúde.

Tal interpretação não tem justificativa histórica nem institucional (o Orçamento é uma lei e não uma declaração de intenções). Infelizmente, é generalizada a aceitação dessa regra esdrúxula, tanto por analistas e jornalistas, quanto pelos próprios parlamentares.

Uma forma de eliminar a barganha das emendas e introduzir maior seriedade ao Orçamento seria explicitar, por emenda constitucional, que o Orçamento é impositivo. O texto constitucional já autoriza essa interpretação, mas valeria torná-la mandamento explícito.

Quando fosse necessário rever o Orçamento, por frustração de receitas ou por fatores que tornassem imperativa a realização de despesas adicionais, o governo proporia a competente revisão ao Congresso. É assim que ocorre nos países onde essa questão é levada a sério.

A medida tornaria a liberação automática, segundo cronograma tecnicamente estabelecido pelo Tesouro. Isso constituiria avanço institucional e ganho civilizatório.