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A história política recente do Brasil nos ensinou, a duras penas, que o combate à corrupção não se resolve apenas com operações policiais e sentenças judiciais proferidas anos após o desvio do dinheiro. O cidadão que paga seus impostos em dia assiste, indignado, à repetição cíclica de escândalos. Quando a fraude estoura nos noticiários, o dano material à sociedade já está consolidado: o hospital ficou sem leitos, a escola continuou com o teto quebrado e a rodovia esburacada fez mais vítimas.

O antídoto contra a fraude sistêmica não está no fim da linha processual, mas no começo dela. Está na abertura da caixa-preta onde os nossos recursos são divididos. Sistemas de governança tradicionais dependem principalmente de métodos de responsabilização vertical e esporádica, como as eleições. No entanto, a realidade nua e crua provou que votar a cada quatro anos é um mecanismo absolutamente insuficiente para vigiar o Estado. A resposta para essa lacuna pode estar em um conceito profundo, porém prático: dar o poder de decisão sobre o dinheiro público para quem, de fato, paga a conta.

Para entender como a corrupção se prolifera, é preciso observar como o Estado se organiza longe dos olhos do povo. Modelos tradicionais de planejamento e orçamento governamental são frequentemente hierárquicos, tecnocráticos e desconectados das demandas da sociedade. Historicamente, essas práticas baseiam-se em uma abordagem de cima para baixo, onde o conhecimento técnico das elites burocráticas se sobrepõe à experiência das comunidades locais. Em vez de servirem como ferramentas neutras, esses modelos centralizam o poder de decisão entre as elites políticas e técnicas, reforçando, assim, o status quo. 

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A maioria das prioridades governamentais ainda é definida a portas fechadas, longe da realidade das ruas. O resultado prático desse isolamento é nefasto para a qualidade dos gastos públicos: esses modelos tendem a favorecer projetos de infraestrutura grandes e de alta visibilidade que beneficiam principalmente as elites econômicas e políticas. E, como sabemos muito bem, é exatamente nas megaobras bilionárias e superfaturadas que nascem os maiores e mais duradouros esquemas de desvio de verbas.

Quando a pressão popular por transparência aumenta, a velha política costuma usar um truque conhecido: a falsa participação. Com o objetivo de acalmar os ânimos da opinião pública, governos criam conselhos e fóruns de fachada. Contudo, a integração da retórica e dos mecanismos participativos tem enfrentado críticas significativas. Na prática do dia a dia, a participação pode servir apenas como uma ferramenta de governança que neutraliza a resistência e reforça agendas dominantes, em vez de distribuir o poder de fato.

Nessas condições ilusórias, os esforços participativos costumam ser limitados a pequenas parcelas do orçamento ou carecem de autoridade vinculante, tornando-se exercícios puramente consultivos, simbólicos ou informacionais. O cidadão é polidamente convidado a opinar e tirar fotos com as autoridades, mas quem segura a caneta, assina o cheque e direciona as licitações continua sendo o mesmo grupo de sempre.

Para combater essa maquiagem institucional e blindar o dinheiro público, é necessário um choque de realidade e de redistribuição de poder. Tal choque é possível através da adoção de práticas relacionadas à Governança Emancipatória. Diferente de modelos básicos de participação de fachada, essa nova estrutura introduz um eixo focado no poder de decisão, avaliando o escopo do orçamento e a autoridade vinculante (checando se as decisões dos cidadãos são legalmente ou processualmente finais). Ou seja, se a população decide por meios democráticos que o recurso de seu bairro vai para o saneamento básico, o governante é legalmente obrigado a executar aquela obra, evitando margem para manobras de bastidores.

Porém, não podemos ser ingênuos e achar que a elite política e burocrática cederá seu controle financeiro de bom grado. É a pressão incômoda das ruas, a mobilização popular orgânica e a vigilância ativa implacável que forçam as pesadas portas dos gabinetes a permanecerem abertas à luz do sol. A transição do controle tecnocrático para o modelo cidadão não é uma escolha simples. Na verdade, as evidências mostram que o progresso mais efetivo acontece por meio de uma combinação estratégica de pressão insurgente da sociedade civil e o uso de oportunidades institucionais para fortalecer a governança democrática.

Em última análise, o que está verdadeiramente em jogo é o futuro da capacidade de o Estado se autogovernar. Se o planejamento governamental delineia a visão de futuro de um território, o orçamento público transforma essa visão em realidade ao alocar os recursos, estabelecendo quais prioridades serão seguidas e, finalmente, quem se beneficia e quem é ignorado pelas ações do Estado. Longe de ser um exercício neutro de contabilidade enfadonha, o orçamento é um espaço central de contestação política, onde valores e interesses colidem. O combate efetivo à corrupção exige a compreensão de que os métodos usados para arrecadar e distribuir recursos públicos refletem e reforçam as relações de poder existentes.

Portanto, há a necessidade de focar na caneta que distribui o dinheiro. Mover-se em direção a um modelo emancipatório é um processo político complexo de reconfiguração de poder por meio da cocriação, visando resultados socialmente equitativos que vão além da mera participação consultiva. Isso significa dar à população o poder real, vinculante e definitivo sobre fatias cada vez maiores de recursos públicos. Quando o orçamento se torna um livro aberto, escrito, fiscalizado e validado a muitas mãos todos os dias, os corruptos perdem o seu esconderijo favorito dos desvios: a opacidade burocrática.

Welles Matias de Abreu é pós-doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP, Doutor e Mestre em Administração pela UnB. Analista de Planejamento e Orçamento da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e Professor de Pós-Graduação do IBMEC.

Este artigo é uma colaboração do Instituto Não Aceito Corrupção (INAC) com VEJA