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Proposta brasileira tenta destravar impasse no Conselho de Segurança

Um dos fundadores do princípio da "Responsabilidade de Proteger", ex-chanceler australiano Gareth Evans afirma que o Brasil deveria se mostrar "disposto a liderar o processo"

Por Luís Bulcão, do Rio de Janeiro - 2 set 2012, 08h38

Genocídio, limpeza étnica, atos contra a humanidade e crimes de guerra são expressões que remetem ao episódio mais terrível da história. Quase 70 anos após aproximadamente 6 milhões de judeus terem sido sistematicamente perseguidos e assassinados pelo nazismo, a humanidade ainda não está unida em torno dos mecanismos para combater crimes desse tipo. O exemplo mais recente está na Síria. Paralisado diante de um impasse entre dois grupos de membros permanentes – um formado por Rússia e China, o outro por Estados Unidos, Reino Unido e França – o Conselho de Segurança das Nações Unidas se mostrou inoperante para lidar com a crescente violência exercida pelo regime do ditador Bashar al-Assad contra sua própria população. A situação evoluiu para uma guerra civil. Ditadores como Assad se apoiam na inviolabilidade da soberania de seus países para massacrar seus opositores, quando se sentem ameaçados, penalizando a população.

Em resposta a tragédias recentes, como os genocídios de Ruanda (1994) e o massacre de Srebrenica (1995), as Nações Unidas adotaram, na Cúpula Mundial de 2005, o princípio de Responsabilidade de Proteger, segundo o qual a comunidade internacional admite a possibilidade de romper com a soberania de um país, caso seu governo falhe em proteger a própria população contra esses quatro crimes, previstos pelo Tribunal Penal Internacional. Utilizada para justificar a operação na Líbia, em 2011, que resultou na queda do regime de Muamar Kadafi, a Responsabilidade de Proteger passou a ser vista com desconfiança por países que temem abrir um precedente de intervenções arbitrárias. Entre os críticos figuram China, Rússia, Índia e Brasil. Logo após a Assembleia Geral da ONU, em 2011, quando a presidente Dilma Rousseff proferiu um discurso de crítica indireta à forma como a ação na Líbia foi conduzida, a diplomacia brasileira fez circular um documento sugerindo mudança nesse princípio, que passaria a ser de Responsabilidade “ao Proteger”. A alteração de detalhe na expressão invocava uma mudança de foco. Segundo a proposta brasileira, a comunidade internacional teria que respeitar uma série de regras ao aplicar o princípio para se certificar de que os mandatos do Conselho de Segurança fiquem limitados apenas à proteção da população civil, sem dar vazão a intervenções com a intenção de alterar regimes. Recebida como uma tentativa de retroceder na questão, a iniciativa do Brasil foi alvo de intensas críticas por países como Estados Unidos, França e Reino Unido. No entanto, diante do impasse da Síria, a proposta tem ganhado força e uma nova abordagem brasileira é esperada para o próximo encontro da Assembleia Geral da ONU, que ocorre em setembro.

Um dos fundadores do princípio de “Responsabilidade de Proteger”, o ex-chanceler australiano e professor honorário da Universidade Nacional da Austrália Gareth Evans, passou a apoiar um aprofundamento da proposta. Na semana passada, Evans esteve no Rio de Janeiro para participar de encontros com o ministro das relações exteriores Antônio Patriota e de um debate na Fundação Getúlio Vargas. Em entrevista ao site de VEJA, Evans afirma acreditar que o futuro da proposta brasileira para o Conselho de Segurança. Para ele, o Brasil deveria se mostrar mais “disposto a liderar o processo”, que, segundo o diplomata, tem a capacidade de destravar o impasse no Conselho de Segurança. “Internacionalmente, o Brasil não tem nada a perder e sim muito a ganhar”, afirma.

Por que países como China e Rússia não se sentem confiantes para aderir ao conceito de Responsabilidade de Proteger, evitando crimes contra a humanidade e ‘limpeza étnica’?

Eles sempre foram precavidos ao aderir a qualquer princípio que afirme que o mundo tem interesse legítimo sobre o que acontece além das fronteiras soberanas. Os chineses são particularmente sensíveis em relação ao Tibet e a Taiwan. A Rússia é sensível em relação ao norte do Cáucaso (onde ficam Geórgia e Chechênia). Mesmo assim, aderiram ao princípio geral de Responsabilidade de Proteger, justamente porque não queriam ficar expostas, em isolamento, por serem contrárias a uma ideia compartilhada mundialmente, sobre uma causa humanitária comum. Nós precisamos agir de forma mais efetiva contra as atrocidades em comparação ao que fizemos no passado. O problema é que diante de uma crise surgem as desculpas. E acho que estamos falando mais em desculpas do que em explicações aqui. Ambos (Rússia e China) tendem a se apoiar nessas desculpas.

O senhor aponta para a diferença entre a Responsabilidade de Proteger e a simples intervenção humanitária. A preocupação desses países em relação a intervenções tem algo de genuína?

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É muito importante que a gente pare de falar em intervenção humanitária. Essa era a expressão utilizada durante os anos 90. O problema é que essa expressão carrega apenas uma dimensão, a da intervenção militar. Ao falarmos em intervenção humanitária estamos dizendo: “Enviem os Marines ou não façam nada”. É uma proposição muito dicotômica, que causa profundas divisões. Nos anos 90, em resposta à situação nos Balcãs e em Ruanda, nós tínhamos um bloco de estados fortemente militando pelo direito de intervir e outro bloco extremamente cético em relação a conceder direitos para que as grandes potências saíssem exercendo seus poderes. O debate evoluiu. Agora temos a Responsabilidade de Proteger, que é um conceito muito mais multidimensional, envolvendo esforços para a prevenção de catástrofes, assim como esforços para a reação diante delas. Isso vai além da coerção militar. Envolve sanções direcionadas, embargo a armamentos, tribunais criminais. Isso tudo é parte do conceito de Responsabilidade de Proteger.

Como o senhor avalia, então, o uso da Responsabilidade de Proteger na Líbia? Foi uma resolução baseada nessa doutrina, mas que acabou sendo utilizada para uma intervenção militar.

Com as resoluções do Conselho de Segurança da ONU de fevereiro e março do ano passado, tivemos um exemplo de manual para a prática efetiva da Responsabilidade de Proteger. O primeiro estágio foi uma resolução condenando a violência de Muamar Kadafi contra civis desarmados, invocando o princípio da Responsabilidade de Proteger, aplicando sanções direcionadas, abrindo o caso à Corte Penal Internacional, aplicando embargo de armamento e ameaçando com novas respostas, caso seu comportamento não melhorasse. Três semanas depois, suas ações não apenas deixaram de melhorar, como passaram a nos colocar diante da real possibilidade de um massacre em Benghazi. Kadafi passou a utilizar expressões como “ratos” e “baratas” para classificar os manifestantes. Havia uma terrível semelhança com as expressões utilizadas antes do genocídio em Ruanda, em 1994. O mundo reagiu de forma rápida com uma nova resolução, que não foi contestada.

Houve abstenções (de Brasil, Alemanha, Índia, China e Rússia).

Claro. Houve algumas abstenções. Isso porque as pessoas estavam nervosas. Há sempre tensão quando a questão envolve o uso da força. Mas a solução passou sem vetos e sem votos negativos. A reação inicial do Ocidente foi muito decisiva e efetiva, com uma zona de exclusão aérea, ataques aéreos contra as forças de Kadafi, que estavam se juntando para atacar Benghazi. Se o Conselho de Segurança tivesse respondido dessa forma às crises dos anos 90, 8 mil pessoas estariam hoje vivas em Srebrenica (ex-Iugoslávia) e 800 mil pessoas provavelmente estariam vivas em Ruanda (menção ao genocídio de 1994). Foi uma ação extremamente efetiva. O problema foi que a maneira como as forças da Otan (Organização do Tratado Atlântico Norte) conduziram o decorrer da operação. Deu-se mais peso aos argumentos de que aquela deixou de ser uma operação limitada a proteger civis, e de que passou a ser uma ação direcionada para troca de regime. É a desculpa que Rússia e China estão utilizando para lidar com a Síria. Há uma diferença entre explicações e desculpas. A explicação para os países do fórum IBAS (Brasil, Índia e África do Sul) se devia muito mais pelo desgosto de como as coisas foram conduzidas na Líbia do que a uma eventual falta de preocupação com a situação na Síria ou a qualquer interesse geopolítico. A situação é bem diferente da posição Rússia, isso ficou evidente agora.

Quais foram os erros que deram margem a essa percepção?

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Há muitos elementos dessa acusação que foram levantados pelos países do BRICS (Brasil, Rússia, India, China e África do Sul) no Conselho de Segurança. As propostas para cessar fogo que foram ignoradas, os ataques a instalações que não tinham valor estritamente militar, o embargo a armamentos não foi cumprido e houve entrega de armas aos rebeldes, criando ambiente para uma guerra civil. O Ocidente tinha explicações fortes para a maioria desses argumentos. Mas não há muito a dizer sobre o embargo a armamentos, que não foi cumprido, apesar de declaração explícita na resolução do Conselho de Segurança. Mas o Ocidente alega duas coisas em especial. A primeira é que a proteção aos civis tinha que ser mais contundente do que apenas proteger as pessoas em Benghazi. Era preciso proteger os civis que estavam em cidades sob o controle de Kadafi, onde os grupos a serviço do governo iam de casa em casa carregando pessoas às prisões, torturando e assassinando. Como você consegue proteger civis se está limitado a ações aéreas? A segunda é que, sim, o Ocidente deu apoio aos rebeldes no que acabou se tornando uma guerra civil. Mas isso é o que acontece nessas situações. Ou os civis são massacrados, ou eles se juntam aos desertores, recebem armamento de fora e contra-atacam.

Mas não houve aceitação a essas respostas. Não é esse o impasse que chegou na Síria?

Essa é a situação na Síria. Ela chegou ao ponto de uma guerra civil. E o que se pode fazer? Não agir porque os valores mudaram? As explicações do Ocidente não foram más. O problema é que essas explicações jamais foram expostas de maneira séria diante do Conselho de Segurança. Os demais membros do Conselho não foram tratados com o respeito que merecem. Não tiveram acesso à informação e não lhes foi dada a oportunidade para debater como o mandato da resolução deveria ser entendido e aplicado. Esse é o ponto chave da proposta do Brasil para a “Responsabilidade ao Proteger”. Não é uma objeção ao princípio anterior adotar, tampouco é uma objeção ao último recurso dessa doutrina, que é a intervenção militar, caso ela seja justificada.

No final das contas, não estariam todos os países agora falhando em relação a sua responsabilidade de proteger a população da Síria?

Claramente houve uma enorme falha em proteger a população da Síria. Acho que grande parte da culpa por isso deve cair sobre a Rússia, que desde o começo, cinicamente, apoiou o regime de Assad por interesses próprios. Isso impossibilitou uma operação forte de bloqueio a Assad. Mas a China e, até recentemente, Brasil, Índia e África do Sul se juntaram à Rússia ao negarem apoio às medidas mais duras. Não estou falando em ação militar. Houve uma séria ausência de medidas fortes do Conselho de Segurança desde a metade do ano passado. E a situação na Síria realmente parecia pior do que a situação na Líbia na época em que as resoluções passaram.

O Brasil foi precipitado ao fazer a proposta de aplicação da “Responsabilidade ao Proteger”?

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Não acredito que tenha sido precipitado. Foi uma contribuição valiosa e construtiva para o debate. Tanto no discurso da presidente Dilma Rousseff na Assembleia Geral quanto no documento que fez circular logo após. A essência era trazer à tona as críticas que o Brasil abordou, principalmente ao levantar alguns aspectos da proposta original da “Responsabilidade de Proteger” que não têm sido perseguidos. Há dois elementos principais do papel que a mim pareceram estar muito claros. Primeiro, você não joga fora os princípios já conquistados. A proposta brasileira precisa ser tratada como um complemento e como uma contribuição desenvolvida para fazer com que a “Responsabilidade de Proteger” funcione melhor. Em segundo lugar, é preciso haver uma discussão muito séria definindo os critérios e as regras cruciais para o uso da força antes de o Conselho de Segurança conceder um mandato. Deve haver argumentos claros e articulados que deem embasamento para a necessidade do uso da força. A força só deve ser utilizada quando todos os demais recursos não demonstrarem chances de serem suficientes para impedir massacres. Deve ser respeitado o princípio da proporcionalidade, segundo o qual a força utilizada não deve ser superior à necessidade que as circunstâncias demandarem. Também deve se ter certeza que uma ação com uso da força não vai causar mais mal do que bem. A parte da proposta que pede por um processo de monitoramento e revisão constante do mandato também se aplica a esses critérios. São mensagens muito claras e muito fortes. Pessoalmente, acho que é uma contribuição muito construtiva para romper com o impasse do Conselho de Segurança.

Como a comunidade internacional percebeu a proposta brasieira?

A reação inicial foi de forte desdém dos Estados Unidos, da França e do Reino Unido. Diziam que era uma atitude típica daqueles que querem atrapalhar e obstruir o processo. Houve muito cinismo e ceticismo em relação aos motivos que levaram o Brasil a tomar essa iniciativa. Indagavam se o Brasil estava realmente querendo ajudar a resolver um problema ou se estava apenas querendo dificultar as negociações. Tive muitas discussões com os diplomatas americanos, britânicos e franceses envolvidos. Mas acho que a diplomacia brasileira obteve algum sucesso em persuadir esses países de que a proposta se trata de um esforço sincero para tirar a situação da paralisia total e que essa proposta deveria ser levada a sério.

O senhor esteve reunido no Rio com o ministro das relações exteriores, Antônio Patriota. Acredita que o Brasil esteja pronto para fazer os ajustes necessários para apresentar uma nova proposta, ou uma proposta complementar, na próxima Assembleia Geral da ONU?

É provável que o Brasil vá explicar com maior profundidade sua proposta no discurso a ser proferido. Mas provavelmente não fará circular um novo papel neste momento. Vão esperar para ver quais são as contribuições para o debate. O chanceler Antônio Patriota deixou claro que sua equipe continua em fase de consulta, que o Brasil não quer se precipitar e que está disposto a abrir diálogo e ouvir os argumentos e preocupações que estão sendo expressos.

É o suficiente para se fazer valer?

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Meu conselho seria que o Brasil se mostrasse um pouco mais disposto a liderar o processo, porque considero uma proposta altamente importante e construtiva. Internacionalmente, o Brasil não tem nada a perder, mas muito a ganhar se continuar a exercer liderança nesse tema. É uma oportunidade para o Brasil. Talvez os demais países do IBAS possam se juntar ao Brasil, pois todos trouxeram representantes de alto nível para as nossas reuniões. Fica claro que o chanceler Antônio Patriota está bastante comprometido em fazer isso dar certo. Ele está bastante comprometido com o princípio de “Responsabilidade de Proteger”, assim como a presidente (Dilma Rousseff), que já sofreu pessoalmente nas mãos de um regime militar autoritário com pouca consideração sobre sua população.

Quais são as chances de essa proposta se tornar efetivamente em uma contribuição que ajude a terminar com o impasse no Conselho de Segurança?

São muito grandes as chances de que a evolução dessa proposta nos traga de volta ao consenso. Mas certamente vai levar tempo. E certamente levará mais tempo do que o necessário para contribuir com a solução da crise na Síria, que já evoluiu para uma guerra civil terrível. Mas será uma proposta importante para que um dia tenhamos a garantia de que não ficaremos novamente inertes diante desse tipo de acontecimento. Quando uma nova ameaça dessa natureza ocorrer – e tenho certeza de que elas voltarão a ocorrer – essa será uma maneira muito bem sucedida de acabar com o impasse.

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