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Qual é a função do investimento público?

Devidamente orientada, essa ferramenta pode fazer muito para impulsionar o desempenho econômico, gerando demanda agregada e alimentando o crescimento da produtividade por meio da melhoria do capital humano

Por Michael Spence* - 15 mar 2015, 09h35

O mundo está enfrentando a perspectiva de um longo período de fraco crescimento econômico. Mas o risco não é destino: a melhor maneira de evitar esse resultado é descobrir como canalizar grandes reservas de poupança para investimentos que melhorem a produtividade do setor público. Os ganhos de produtividade são vitais para o crescimento no longo prazo, porque normalmente se traduzem em rendimentos mais elevados que, por sua vez, impulsionam a demanda. Esse processo leva tempo, é claro – especialmente se os destinatários iniciais de maior renda já tiverem uma taxa de poupança elevada. Mas, com amplo investimento em áreas certas, o crescimento da produtividade pode ser sustentado.

O perigo reside no investimento alimentado pelo endividamento que desloca a demanda futura para o presente, sem estimular o crescimento de produtividade. Esta abordagem conduz inevitavelmente a uma desaceleração do crescimento, e pode até mesmo desencadear uma crise financeira como a que recentemente abalou os Estados Unidos e a Europa. Essas crises causam choques importantes de demanda negativa, como dívida em excesso e preços de ativos decrescentes prejudicando os balanços, que então exigem maior poupança para serem amenizados – uma combinação que é letal para o crescimento. Se a crise ocorre em uma economia de peso sistêmico – como os EUA ou Europa (os dois maiores mercados externos das economias emergentes) – o resultado é uma escassez global de demanda agregada.

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E, de fato, as restrições severas de demanda são uma característica fundamental do ambiente econômico global de hoje. Embora os EUA finalmente estejam emergindo de um longo período no qual o resultado potencial da produção excedia a demanda, a elevada taxa de desemprego continua a reprimir a demanda na Europa. Uma das principais vítimas a China, onde a demanda doméstica continua a ser insuficiente para cobrir o déficit e evitar uma desaceleração do crescimento do PIB. Outra tendência notável é que os países estão se recuperando dos recentes choques de demanda a taxas variáveis, com as economias mais flexíveis e dinâmicas dos EUA e da China apresentando desempenho melhor do que outros países desenvolvidos ou emergentes. O excesso de regulamentação do Japão reprimiu o crescimento do PIB durante anos, enquanto fatores de rigidez estrutural das economias da Europa impedem a adaptação aos avanços tecnológicos e às forças do mercado global.

As reformas destinadas a aumentar a flexibilidade de uma economia são sempre difíceis – e ainda mais assim em um momento de crescimento fraco – porque elas exigem eliminar a proteção a interesses no curto prazo, visando maior prosperidade a longo prazo. Diante disso, encontrar maneiras de aumentar a demanda é a chave para facilitar a reforma estrutural das economias importantes. Isso nos leva ao terceiro fator por trás do desempenho anêmico da economia global: o subinvestimento, particularmente pelo setor público. Nos EUA, os investimentos em infraestrutura permanecem abaixo do ideal e o investimento na base da economia do conhecimento e de tecnologia está em declínio, em parte porque a pressão para permanecer à frente nestas áreas tem diminuído desde o término da Guerra Fria. A Europa, por sua vez, está limitada pela exagerada dívida pública e pelas fracas posições fiscais.

No mundo emergente, Índia e Brasil são apenas dois exemplos de economias onde investimentos insuficientes mantiveram o crescimento abaixo do potencial (embora isso possa estar mudando na Índia). A exceção é a China, que manteve altos (e talvez eventualmente excessivos) níveis de investimento público durante todo o período de pós-crise. O investimento público devidamente orientado pode fazer muito para impulsionar o desempenho econômico, gerando demanda agregada rapidamente, alimentando o crescimento da produtividade através da melhoria do capital humano, incentivando a inovação tecnológica, e estimulando o investimento do setor privado, aumentando os retornos. Embora o investimento público não possa corrigir um déficit de grande demanda de uma hora para a outra, ele pode acelerar a recuperação e estabelecer padrões mais sustentáveis de crescimento.

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O problema é que políticas monetárias não convencionais em algumas grandes economias criaram um ambiente de baixo rendimento, deixando os investidores um pouco desesperados por opções de alto rendimento. Muitos fundos de pensão estão em dificuldades, porque os retornos necessários para atingir suas obrigações de longo prazo parecem inatingíveis. Entretanto, o capital está se acumulando em balanços de alto patrimônio líquido e em fundos de riqueza soberana. Embora o estímulo monetário seja importante para facilitar o processo de redução da alavancagem, prevenir a disfunção do sistema financeiro e reforçar a confiança dos investidores, ele não pode colocar sozinho uma economia em um caminho de crescimento sustentável – um ponto que os próprios dirigentes de bancos centrais enfatizaram várias vezes. As reformas estruturais, juntamente com o aumento de investimentos, também são necessárias.

Considerando até que ponto a demanda insuficiente é restrição ao crescimento, o investimento deve vir em primeiro lugar. Confrontado com firmes restrições fiscais (e políticas), os legisladores devem abandonar a noção imperfeita de que investimentos com amplos – e, em certa medida, inapropriados – benefícios devem ser financiados totalmente com fundos públicos. Em vez disso, eles devem estabelecer canais de intermediação para financiamento a longo prazo. Ao mesmo tempo, esta abordagem significa que os legisladores tem de encontrar maneiras de garantir que os investimentos públicos proporcionem retornos aos investidores privados. Felizmente, existem modelos existentes, como os aplicados a portos, estradas e sistemas ferroviários, bem como o sistema de royalties para propriedade intelectual.

Tais esforços não devem estar restritos por fronteiras nacionais. Dado que aproximadamente um terço da produção nas economias avançadas é comercializável – uma parcela que só vai aumentar à medida que os avanços tecnológicos permitam que mais serviços possam ser negociados – os benefícios de um programa para canalizar reservas para o investimento público iriam se espalhar para outras economias. É por isso que o G-20 deve trabalhar para incentivar o investimento público nos países membros, enquanto as instituições financeiras internacionais, bancos de desenvolvimento e os governos nacionais devem procurar canalizar o capital privado para o investimento público, com retornos adequados. Com essa abordagem, o “novo normal” da economia global pode mudar de sua atual trajetória medíocre para um crescimento forte e sustentável.

*Michael Spence, ganhador do Nobel de Economia, é Professor de Economia na Stern School of Business da Universidade de Nova York e Membro Sênior da Hoover Institution. Sua última publicação é The Next Convergence – The Future of Economic Growth in a Multispeed World.

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Tradução: Roseli Honório

Project Syndicate, 2015.

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