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Para o economista Ricardo Henriques, superintendente executivo do Instituto Unibanco, é considerado o “arquiteto” do Bolsa Família. Em 2003, no início do primeiro mandato de Lula como presidente, ele atuava no Ministério da Educação e chefiou o desenho e a implantação do programa que incorporava outras ações sociais do Estado. Nesses mais de 20 anos, diz Henriques, o programa cumpriu bem a missão de aliviar a pobreza para milhões de brasileiros, mas ainda falta derrubar os obstáculos que dificultam enormemente que uma família pobre consiga ascender socialmente apenas pelo próprio esforço. O tema já começou a entrar na pauta das discussões da campanha presidencial deste ano, com alguns aspirantes ao cargo aventando teorias e soluções, algumas notadamente improvisadas, para fazer com que beneficiários do Bolsa Família deixem de ser dependentes do programa.

Henriques, com credibilidade de quem esteve na origem do Bolsa Família e continua estudando o assunto desde então, diz que é possível melhorar muito a eficiência dos programas sociais sem precisar aumentar seus orçamentos. Este ano, ele lançou o livro “Utopia Pragmática” (Editora Jandaíra), em que defende justamente a modernização das políticas sociais para acelerar o desenvolvimento humano no Brasil. Henriques concedeu a seguinte entrevista exclusiva a VEJA NEGÓCIOS:

O Bolsa Família é um dos programas sociais mais estudados do mundo. Depois de mais de 20 anos de experiência, ele ainda cumpre bem seu papel? Em que precisa melhorar? O Bolsa Família é, de fato, um dos programas mais avaliados que temos no Brasil e no mundo. Do ponto de vista de dois objetivos centrais — reduzir a pobreza e criar condições para que crianças tenham mais oportunidades, via condicionalidades de educação e de saúde — os resultados são muito contundentes. Vemos tanto o alívio imediato da pobreza quanto evidências de mobilidade geracional: muitas pessoas passam alguns anos no programa e depois saem dele, e jovens que cresceram em famílias beneficiárias conseguem fazer a sua transição. Portanto, como instrumento para aliviar a pobreza e atacar causas estruturais de exclusão, sobretudo em educação e saúde, o programa funciona. Dito isso, ele precisa de ajustes para tornar sua função objetiva mais precisa, aproveitando os 20 anos de aprendizado para redesenhar a política social como um todo.

Que tipo de ajustes são esses? A primeira frente é aprimorar a qualidade dos dados. Hoje a tecnologia é uma aliada poderosa, em um patamar completamente distinto daquele de quando desenhei o Bolsa Família, há mais de vinte anos. É possível ter um cadastro muito mais preciso, mas não se trata apenas de tecnologia: é também qualificação da área de assistência social, responsável pela coleta. As melhores experiências mostram que dá para melhorar muito a qualidade dessas informações. “Melhor” quer dizer mais precisão na identificação das condições de vulnerabilidade da população que está sendo mapeada, tanto das famílias que hoje recebem o benefício quanto daquelas que podem vir a ser elegíveis.

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O que é, na prática, um cadastro mais preciso? Não é só saber se a mãe está empregada ou desempregada, nem apenas as características da habitação. É identificar o grau de complexidade da família. Uma situação é a de uma família cuja renda básica vinha da aposentadoria de uma idosa que faleceu; outra, a de uma família com três filhos, dois deles dependentes de drogas; outra, ainda, a de uma mulher que sofre violência física recorrente e não consegue manter um trabalho; e, por fim, a da família em que a filha mais velha abandona a escola para cuidar da irmã pequena e ambas ficam fora da sala de aula. Todas são vulnerabilidades, mas de naturezas completamente diferentes. O mesmo vale para o território: temos uma visão binária, favela versus asfalto, mas, quando se entra numa favela, o grau de heterogeneidade é enorme. Um bom cadastro, com uma boa taxonomia, identifica zonas de prosperidade e vulnerabilidade distintas dentro do mesmo território.

Esse tipo de refinamento não torna o processo mais caro e complexo? Não necessariamente. É basicamente o mesmo esforço de visitação, só que com uma lente mais precisa. Você consegue saber se as pessoas que deveriam estar no cadastro, de fato, estão; retirar quem já não precisa; manter quem tem de ficar; e incluir quem ficou de fora. Isso depende de qualificação técnica da rede de assistência e de uso inteligente de tecnologia para tornar o cadastro muito melhor.

Durante a pandemia, o benefício básico foi elevado, e as variáveis associadas a diferentes vulnerabilidades perderam peso. Com um cadastro mais complexo, seria o caso de diferenciar novamente os valores? A função do cadastro complexo, para mim, não é segmentar faixas de renda na transferência. De fato, quando você salta de um benefício na casa de 230 ou 240 reais para algo em torno de 600, há um aumento significativo. Esse valor maior pode ser encarado, em certos parâmetros da realidade brasileira, como uma espécie de renda mínima ou renda básica de cidadania. Para a função específica de alívio de pobreza, esse patamar atual poderia ser suficiente. Nesse cenário, uma vez identificado quem é pobre, você poderia dar um valor único para todos, sem precisar aferir tantas condições específicas de vulnerabilidade.

Isso muda a lógica do programa? Em parte. O Bolsa Família, felizmente, não exige condicionalidades de tipo punitivo ou de fiscalização do gasto. Essa visão, de provar o uso do recurso, é coisa do passado. O argumento de que um valor mínimo razoável simplifica a gestão está correto até certo ponto, mas subestima o grau de desigualdade e a complexidade das vulnerabilidades no Brasil. É por isso que o olhar precisa ir além da pobreza monetária e usar um bom cadastro para outras funções.

Quais seriam essas outras funções? A grande vantagem de um cadastro bem feito é servir como plataforma para articular políticas sociais. A pobreza é multidimensional e multifatorial: há trajetórias de vida muito diferentes que levam à mesma condição de renda baixa. Uma pessoa pode empobrecer porque perdeu o emprego formal e foi para a informalidade; outra, porque convive com um nível altíssimo de drogadição entre os responsáveis pela família. Se o foco é promover mobilidade social — não só aliviar a pobreza —, é preciso mapear essa complexidade para desenhar respostas específicas.

O que significa, na prática, respostas específicas? Quer dizer que, para uma família, talvez seja preciso combinar alívio de pobreza com ações na área de saúde mental; para outra, saneamento básico; para outra, reforço escolar. A tecnologia permite segmentar a decisão sobre a oferta de política pública. Segmentar aqui não é fragmentar de forma caótica, mas especializar a resposta. Com um bom cadastro, é possível enxergar pessoas concretas, em lugares concretos, com combinações específicas de necessidades, e alinhar a oferta municipal, estadual e federal a esses perfis.

Isso exige uma grande coordenação entre União, estados e municípios, algo raro no Brasil. Exige, mas não é uma utopia. O próprio Bolsa Família já é um exemplo de que isso é possível: o cadastro é municipal e o desenho do programa passa por comissões bipartites ou tripartites de assistência. O que falta é ir além e produzir mais alinhamento entre governo federal, estados e municípios, para decidir com precisão de que tipo de atendimento cada família precisa.

Mas aí entra a política, cada secretário querendo ser dono da solução. Exatamente. A política gera um desincentivo à coordenação, porque cada responsável setorial quer ser autor da solução. O que se impõe é uma visão matricial da oferta de política pública. Ela continua setorial no conteúdo, mas a oferta deixa de ser pensada a partir do setor e passa a ser pensada a partir do beneficiário, que precisa de uma composição de políticas ao mesmo tempo.

O senhor fala em coordenar também a demanda. Em que sentido? Demanda, aqui, é o perfil de necessidades em territórios concretos. O cadastro deve organizar essa demanda potencial por unidade familiar, bairro e município. Se o poder público conhece melhor essas necessidades, consegue planejar ações mais efetivas com os recursos que já existem, sem necessariamente ampliar o orçamento. Trata-se de melhorar a governança e a interoperabilidade dos sistemas.

Que tipo de ganho se obtém apenas integrando cadastros? Só de colocar tudo em uma única plataforma e permitir a migração de dados, já se aumenta muito a eficiência da política. É, basicamente, um problema de interoperabilidade. A rede de assistência social e de saúde já é grande; o que falta é qualificar tecnicamente esses profissionais e usar melhor a informação.

Quais são, hoje, as principais barreiras à mobilidade social de um beneficiário típico do Bolsa Família? Há várias. Uma delas é a baixa qualidade do emprego disponível. Outra é o capital social — a rede de relações que ajuda a classe média a alavancar a mobilidade dos filhos. A família pobre, em geral, não tem esse capital relacional. Mesmo quando o jovem chega à universidade, muitas vezes o primeiro emprego é precário porque ele não tem acesso a ninguém que o indique ou abra portas.

E quanto às condições de vida fora do trabalho? Os efeitos conexos do bem-estar precário são enormes. Saneamento ruim, moradia precária e tempo excessivo de deslocamento entre casa e trabalho pesam muito. Em uma metrópole, gastar três horas na ida e três na volta transforma profundamente as possibilidades de estudo, trabalho e cuidado familiar. Mesmo condições mínimas dentro de casa, como um ambiente salubre e iluminado para as crianças estudarem, ainda faltam para muita gente.

Há casos em que a política social, sozinha, não dá conta? Sim. Pense em famílias muito vulneráveis em áreas economicamente esvaziadas. Quando um arranjo produtivo inteiro entra em declínio, o território inteiro se precariza. Não se resolve mobilidade social apenas com política social nesse tipo de situação; é preciso combinar ações sociais com uma agenda econômica e de infraestrutura urbana.

Os programas já existentes de inserção no mercado de trabalho são suficientes? Suficiência é uma palavra difícil. O que se pode dizer é que esses programas são usados com muito menos efetividade e intensidade do que poderiam. Antes de discutir se são suficientes, é preciso melhorar muito a qualidade do uso.

O que está faltando para isso? Falta, por exemplo, vincular programas de qualificação profissional e de inserção produtiva a arranjos produtivos locais. Em muitos estados, esses arranjos são mal desenhados, embora haja experiências interessantes nessa direção. A oferta de ensino técnico e profissionalizante precisa ser desenhada a partir das vocações econômicas reais de cada território.

O senhor tem exemplos de desalinhamento entre formação e vocação local? Um caso extremo, visto quando eu estava no Ministério da Educação, foi o de uma escola técnica em São Gabriel da Cachoeira, no Amazonas. A principal oferta de curso era em pecuária, embora a população fosse maioritariamente indígena e a vocação local não tivesse nada a ver com isso. A explicação era simples: os professores sabiam dar formação em pecuária, então foi isso que ofereceram. É um exemplo didático de desalinhamento completo entre vocação local e formação oferecida.

E quando esse alinhamento dá certo? Quando a vocação local é bem identificada, a história é outra. Veja o crescimento das energias renováveis no Nordeste. Há demanda por técnicos em manutenção de parques eólicos e solares. Se a formação técnica se organiza nessa direção, articulada ao arranjo produtivo, cria-se um caminho real de mobilidade para muitos jovens.

Em resumo, qual deve ser o próximo passo do Bolsa Família? O programa já provou que consegue tirar pessoas da extrema pobreza, dar um mínimo de dignidade e abrir portas. O desafio agora é acelerar a mobilidade social. Isso significa otimizar políticas públicas que já existem, aprimorando-as continuamente, e coordenar melhor oferta e demanda. A palavra-chave é coordenação: entre União, estados, municípios e setores das políticas públicas; e entre as necessidades concretas das famílias e o que o Estado efetivamente entrega.