O lobby e a democracia
A regulação da atividade de defesa de interesses junto ao poder público vai promover mais transparência e pluralidade na participação política
Ainda que se possam questionar os alcances e limites conceituais da democracia, é inequívoco que configura seu próprio exercício a aplicação de estratégias legítimas e éticas para promover e defender interesses junto ao poder público. Nesse sentido, as atividades de participação política sistematizada e, por vezes, profissionalizada — conhecidas como lobby — surgem como campo de atuação e pesquisa autônomos, cujos objetivos podem ser resumidos em antecipar riscos, contrapor-se a retrocessos e concretizar agendas apresentadas ao setor público.
A realização legal e eficiente desses objetivos demanda a articulação entre diversas habilidades e competências, como um profundo conhecimento sobre o modus operandi e o processo decisório de cada órgão ou instituição pública, métodos específicos para o constante monitoramento de assuntos de interesse e análise de cenários políticos, além de uma adequada capacidade de comunicação.
Se corretamente realizado, o lobby pode fortalecer a democracia, mas sua regulação não tem — isoladamente — o condão de afastar riscos de corrupção. Qualquer profissional, seja sua atividade regulamentada, seja informal, pode escolher utilizar-se de meios legais ou ilegais. Um advogado pode tentar subornar um juiz. Um juiz pode deixar-se subornar. Do mesmo modo que um médico ou um engenheiro podem corromper-se ao prescrever um medicamento desnecessário ou firmar um laudo periclitante porque receberão propina de um laboratório ou de uma incorporadora.
Ainda que a mera regulamentação de atividades profissionais tenha impacto limitado sobre a prevenção de ilícitos, é indubitável que a consolidação de determinados protocolos e registros favorece o controle. No âmbito das interações entre particulares e agentes públicos e políticos para a defesa de seus interesses, no entanto, os corolários constitucionais de publicidade e motivação dos atos administrativos tornam imperativo o regramento da atividade, mas com a finalidade precípua de garantir pluralidade à participação política. Quanto mais participantes nos processos de elaboração e implementação, melhores leis e políticas públicas haverá. Entretanto, só é possível aumentar a participação política e a representatividade da cidadania com transparência nas decisões dos governos.
Governos transparentes dão informações indiscriminadamente, não apenas sobre as regras, mas também sobre o andamento de cada um de seus processos decisórios, assim como mantêm abertas todas as suas bases de dados que não implicam riscos à segurança individual ou coletiva. A opacidade do poder público não compromete diretamente a participação política porque alguns conseguem superar esse entrave, mas compromete a equidade do processo e, por consequência, o próprio exercício democrático.
É certo que, por mais transparência que haja, o exercício democrático sempre implicará alguma dose de esforço, mas a dificuldade de acesso à informação pública desequilibra as condições materiais da participação. Hoje, no Brasil, metodologias e práticas de intervenção eficiente nas instâncias oficiais ainda estão restritas, como regra, às grandes companhias e associações setoriais, que se valem de estruturas e ferramentas complexas, além de recursos humanos especializados no gerenciamento de seus interesses junto ao nosso intrincado setor público.
De outro lado, embora exerçam uma função de cunho público, ainda parecem ser raras as organizações brasileiras do campo social que aplicam práticas e rotinas sistematizadas para influenciar a formulação da legislação e das políticas públicas. A defasagem de democracia real fica, assim, evidente: em muitos casos as organizações da sociedade civil lidam com os efeitos diretos de leis e políticas públicas sem que tenham tido condições adequadas de participação na formulação dessas mesmas leis e políticas públicas.
Os atuais custos das atividades capazes de exercer influência compõem parte das razões do desequilíbrio na qualidade da participação política. Esse entrave certamente seria mitigado se a regulação do lobby também obrigasse os órgãos públicos a adotar mais e melhores medidas de transparência.
Entre as medidas de transparência que certamente facilitariam e qualificariam a participação cidadã no processo decisório estatal, destaca-se a divulgação da agenda de cada tomador de decisão, o que poderia abrir espaço para o contraditório. Ou seja: ao receber em audiência representante de determinado interesse, o agente público estaria obrigado a receber também sua contraparte.
A medida é ainda mais necessária porque, ao contrário do que ocorre na Justiça, a política é intrinsecamente aberta. Por isso, minimizar os desequilíbrios da participação democrática passa necessariamente pela adoção de providências, orientadas a ampliar para a arena pública a garantia do contraditório e da paridade de armas a todo aquele que dela se disponha a participar.
Em toda parte, uma profunda crise de representatividade desafia o sistema democrático, e sua superação demanda novos paradigmas de participação política. A regulação da defesa de interesses junto ao poder público, em gestação no Congresso Nacional, não pode prescindir de avançar nesse sentido.
* Advogado, especialista em relações governamentais pela FGV, mestre em ciência política pela PUC-SP, sócio-diretor da Pulso Público Consultoria Política e coordenador do Movimento Transparência Partidária
Publicado em VEJA de 1º de novembro de 2017, edição nº 2554
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