ICMS, o fracasso de uma descentralização federativa

O tributo estadual, com suas 27 diferentes legislações e milhares de normas, tornou-se a maior fonte de ineficiências da economia brasileira

A federação brasileira nasceu artificialmente e nunca se firmou. Na República (1889), o Estado unitário de inspiração portuguesa virou uma federação fraca. As províncias da época do Império se transformaram em Estados. Copiamos a federação americana, surgida da Constituição de 1787 e de estados autônomos oriundos da Guerra de Independência. No começo da nação americana, criou-se uma confederação na qual a acentuada autonomia dos estados ameaçava fragmentar o novo país em várias nações, como viria a acontecer com a América espanhola. A saída foi a federação nascida da liderança de George Washington de outros pais fundadores, para, entre outros objetivos, preservar a unidade territorial. Permitiu-se certo grau de centralismo sob a coordenação de um ente central, a União, que ganharia um território (o Distrito de Colúmbia, onde fica a capital, Washington), forças armadas e o poder de tributar. Deu certo, como hoje se sabe.

No Brasil, não havia como reproduzir o arranjo federativo americano. Nossas tradições eram outras. Na primeira República (1889-1930), o poder central continuou forte. O governo federal cooptava os estados com a chamada política de governadores. No período Vargas (1930-1945), voltamos na prática ao estado unitário português.

A partir do experimento democrático do período 1945-1964, passou-se a discutir um novo federalismo, com autonomia para os estados. Não avançou muito. No regime militar (1964-1985), houve tempo em que os governadores eram indicados pelo governo federal. Consolidou-se, todavia, uma política de participação dos estados e municípios na arrecadação do Imposto de Renda e do IPI. Aumentou a busca de transferências negociadas da União para financiar projetos específicos nas unidades da Federação. Em 1967, entrou em vigor um sistema tributário moderno, em que cabia aos estados e municípios arrecadar o mais importante dos tributos sobre o consumo, o ICM (depois ICMS com a Constituição de 1988). A harmonização de regras e regimes, na linha do que ocorre na Europa com o IVA (imposto sobre o valor agregado), era feita pelo governo federal via Confaz, um conselho presidido pelo Ministro da Fazenda e composto por todos os secretários de Fazenda dos estados.

A Constituição de 1988 promoveu uma grande descentralização federativa nos tributos sobre o consumo. Atendia-se uma velha reivindicação de governadores, apoiada por cientistas políticos que sonhavam com a reprodução, aqui, do federalismo americano.
Deu errado, como se viu. O ICMS virou uma bagunça. São 27 legislações distintas caracterizadas por incontáveis regimes e alíquotas. O ICMS muda 70 vezes por semana. É quase impossível desonerá-lo integralmente nas exportações. O tributo se tornou a principal fonte de ineficiências da economia brasileira.

A má descentralização federativa, que incluiu brutal transferência de recursos da União para os Estados e municípios, resultou em guerra fiscal, ineficiências, queda de produtividade da economia e em perda de competitividade dos produtos brasileiros. Contribuiu para a redução do potencial de crescimento econômico.

A experiência mostrou como são ingênuas as teses de descentralização federativa. É preciso revê-las com humildade. A descentralizado deve ser um ideal, mas considerando as peculiaridades históricas e políticas do Brasil. Está na hora de apoiar a extinção do ICMS, do ISS municipal e do IPI federal. Todos eles, juntamente com as contribuições federais (Pis e Cofins) seriam agrupados em um IVA nacional, arrecadado pela União e partilhado automaticamente com estados e municípios. É assim em 152 países que adotam o IVA, inclusive em federações fortes como a Alemanha, a Austria e a Austrália. Só assim será possível desonerar os tributos sobre o consumo nas exportações. Sem isso, o Brasil dificilmente participará da nova realidade da globalização e de sua consequência maior, isto é, as cadeias globais de valor. Ficaremos para trás.

No próximo artigo, vou comentar outro fracasso da descentralização federativa: a que resultou na falência de um número considerável de estados e municípios.

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  1. Flavio Feronato

    Faço votos que os políticos leiam Maílson da Nóbrega. É preciso acabar com esse atravancamento de tributos que só beneficia os Requiões da vida.

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  2. Amilcar Carvalho

    Embora não seja economista, pela primeira vez concordo com alguma opinião do Sr. Mailson, O ICMS,
    da forma que é, não passa de um atraso tributário, se é pera existir, que seja recolhido somente pelo consumidor final, no seu destino.

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  3. Mauro Esmanhotto

    Não vi nenhum comentário sobre a transformação do regime de “República dos Estados Unidos do Brasil” para “República Federativa do Brasil” …
    Não vi tb nenhuma crítica à transformação de ICM em ICMS, vigarice onerou sobremaneira os “serviços” de abastecimento de combustíveis, fornecimento de energia elétrica, serviços de telefonia e sobre fretes …

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  4. Antonio Flavio Cavalcante Costa

    Boa proposta, mas não prospera. Enfrentará uma corporação poderosíssima: os auditores fisacis dos estados e os da Receita Federal. Sem o ICMS para arrecadar, os auditores estaduais perderão a razão de existir; Isso eles não aceitarão. Os auditores da receita federal também não se agradarão com semelhante proposta, pois dará margem a tentativas de incorporação dos fiscos estaduais ao federal, o que causará inchaço na carreira federal e carreiras inchadas tem pouca chance de valorização salarial.

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  5. Excelente texto! Outra aberracao e o fato de que no brasil o imposto e cobrado na origem e nao no destino. E muito bizarro. Nao consigo mais acreditar que especialistas erraram em algo tao.essencial. serio, so pode ter sido de proposito. Eles ganham milhoes para legislar e contam com o apoio dos mais renomados e estudados profissionais.

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  6. Celio Raul Botter

    Discordo em partes com o Dr. Maison, nós não temos nada de Estados Unidos, a descentralização dos estados a qual ele cita é somente no ICMS, que temos que ter uma reforma isto é urgente, mas centralizar a arrecadação na união, a meu ver é um erro gravíssimo, não temos de fiscalizar um país tão grande, funcionou nos países europeus como ele citou, mas lá, os países são do tamanho de São Paulo, nos Estados Unidos, lá a descentralização é em quase tudo, inclusive o judiciário, cada estado tem que se auto governar e gerar receitas próprias, os estados estão na forma que estão por má gestão e corrupção, alguns contavam que a suas dúvidas seriam absorvidas pela união como sempre foi antes, daí a crise.

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  7. José Antonio Debon

    Conforme eu entendi, em 1967 o Brasil teve a oportunidade de implantar o IVA mas o mesmo foi deparado em IPI para o governo federal e ICMS para os estados e municípios, então porque os estados e municípios dependem tanto de repasses de verbas do governo federal?

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