Até onde vai a mão invisível do Fisco?

Quem se espanta com o cerco que o imposto de renda aponta desde 1968 não sabe que a sonegação cresceu mesmo depois de 1964. Em 1967, somente 240 000 pessoas pagaram o imposto, ou 50% a menos que em 1958 - isto é, dez anos antes -, como se o processo brasileiro de industrialização, nesse período, não tivesse representado emprego e rendas maiores para milhares de pessoas. Para as empresas, a tendência também era de queda: 245 000 pagaram o imposto em 1967, contra 250 000 em 1958. Esses dados alarmantes levaram a atual Secretaria da Receita Federal a lançar, em fins de 1967, a Operação Justiça Fiscal. Mas a máquina atual, montada pelas autoridades fiscais, começou a mostrar seu vigor em 1969, logo nos primeiros meses, quando, subitamente, cerca de 600 000 brasileiros, de médicos a fazendeiros, de empresários a advogados, começaram a receber, em sua casa, intimações do Fisco - porque não vinham apresentando declarações nos últimos anos. Os intimados, atingidos pela Operação Arrastão (pessoas físicas), logo perceberam que o Fisco controlava as suas atividades melhor do que eles próprios: o risco da sonegação tornava-se grande demais. "É pena", comentam técnicos, "mas uma verdadeira consciência cívica, que é também consciência do dever de pagar imposto, inclusive para ganhar direitos, é sempre precedida pela consciência do medo de um Fisco bem organizado e sem complacências." Em 1969, 4,3 milhões de pessoas prestaram declarações: 1,3 milhão a mais que as previsões do governo. Passado o choque de 1969, surgem algumas dúvidas sobre o avanço real da máquina fiscal. Os céticos, entre sorrisos marotos, relembram que sua própria declaração de 1969 está cheia de imperfeições e descontos indevidos, e foi aceita. Também, alegam, "com 4,3 milhões somente de pessoas físicas, como é que a fiscalização vai descobrir que soneguei? Não me digam que há capacidade para conferir declaração por declaração. E mesmo que assim fosse, como iria ela descobrir os dólares que tenho enfurnados, as ações que mantenho no cofre, as casas de aluguel não declaradas? Ou verificar que não gastei realmente tanto com médico ou com instrução; ou não tenho os dependentes que informei, para reduzir minha renda e o imposto?" Quem se fia nesse raciocínio vai-se dar mal: neste começo de ano, por exemplo, 200 000 moradores da Guanabara estão sendo atingidos por nova Operação Arrastão, até mesmo - novo requinte - por apresentarem declarações inexatas em 1969. Se a fiscalização estivesse sendo feita como há três anos, os sonegadores poderiam ficar tranqüilos. "Do jeito que a coisa ia, realmente seria preciso haver um fiscal para cada contribuinte", admite Ivã Tavares, 29 anos, há seis anos no Ministério da Fazenda e coordenador do setor de Programação da Fiscalização das Pessoas Físicas. "Hoje, porém, podemos saber se uma empresa, um profissional liberal ou um assalariado estão sonegando, e quanto estão sonegando, sem sair de dentro do Ministério da Fazenda". Não há exagero na afirmativa: o brasileiro está longe de imaginar o avanço que a máquina fiscal conseguiu nos dois últimos anos, graças ao emprego de métodos científicos e integrados no planejamento de sua ação. Uma explicação simplista tem dificultado a compreensão do avanço: acredita-se, sempre, que é "o computador que acusa os sonegadores". Realmente, hoje, o Serpro - Serviço Federal de Processamento de Dados, vinculado ao Ministério da Fazenda, já possui nove computadores, além de 290 outras unidades auxiliares. Mas o sistema de computadores é apenas a peça final de toda uma engrenagem, limitado à função de fazer comparações e cálculos a alta velocidade, na elaboração de estudos e pesquisas sobre política de impostos - e não apenas na identificação direta de sonegadores. Para alimentá-lo, porém, a enorme máquina tributária trabalha em todo o país. Há 15 000 funcionários da Secretaria da Receita Federal espalhados em 10 superintendências regionais, 19 inspetorias, 59 agências e 642 postos, empenhados no combate à sonegação e no levantamento de dados que permitem atualizar a política de impostos no Brasil. A filosofia básica do diretor da Secretaria da Receita Federal, Amílcar de Oliveira Lima, um cearense de 40 anos, não é arrecadar para encher os cofres da União. Houve mudança total de atitude no Fisco brasileiro: quer-se aumentar o número de contribuintes e ter dados sobre eles não apenas para evitar a sonegação, mas também para reduzir os próprios impostos (as leis de praticamente todos os impostos da União estão sendo revistas). Para haver maior justiça, evitando-se que os assalariados sofram pesadas taxações e grandes fortunas nada paguem: a máquina se preocupa, por exemplo, em estudar a concentração de renda no Brasil, como etapa preliminar para adotar uma política de impostos que corrija as distorções. Ela reconhece, também, que muitos setores enfrentam crises porque a sua carga de impostos - que outros setores mais prósperos podem suportar - deveria ser reduzida proporcionalmente à sua capacidade de pagar. Cuida-se, em resumo, de usar os impostos como armas de desenvolvimento, estimulando a economia e realizando a função de distribuir melhor as rendas. Guy de Oliveira Lima, da Aespa - Assessoria de Estudos, Planejamento e Avaliação, diz que a política atual tem "um objetivo econômico-social, em vez de fiscalista - meramente arrecadador - do problema dos impostos". O cerco ficará cada vez mais apertado, mas a intenção não é sufocar o contribuinte e sim, a longo prazo, melhorar sua situação. O que dependerá também dele, contribuinte: quanto maior o número de pessoas a prestarem suas declarações com exatidão, tanto mais cedo a Secretaria terá em mãos os dados de que precisa para estabelecer uma política justa de impostos no país.

Nas origens - Nunca houve nada mais sério no Brasil que as anedotas sobre o desespero de contribuintes que tentavam localizar processos dentro de repartições públicas. Quando a nova direção da Secretaria da Receita assumiu, em 1967, encontrou 500 000 processos empilhados no arquivo do Ministério da Fazenda. Não tinham qualquer serventia, porque a maioria deles não fôra fichada, e era impossível localizá-Ios ou consultá-Ios. Razão da falta de fichas: falta de datilógrafas no arquivo. A desagregação da máquina fazendária brasileira, que poderia ser ilustrada por dezenas de exemplos como esses, produzia distorções crescentes na política de impostos, com poucos pagando muito e muitos pagando nada. As tentativas de dar-lhe novos rumos foram sempre frustradas, às vezes por problemas gerais do país, quase sempre pela reação de grupos que, com a reforma, teriam seus interesses prejudicados. De 1940 até 1967, o Ministério da Fazenda foi objeto de 17 tentativas de reforma, todas frustradas. Os problemas se tornavam evidentes na área de instalações e equipamentos: o próprio edifício-sede, construído em 1943, com um movimento diário de 40 000 pessoas, além de 7.000 funcionários, não recebeu nunca uma revisão funcional ou estrutural, com redistribuição de seções, redivisão de salas e providências semelhantes (está em reforma total). Mas o mais grave se passava na área de recursos de pessoal. Segundo o Plangef - Plano Geral de Fiscalização de Impostos para 1969/71, entre 15 000 funcionários da Secretaria da Receita, havia apenas 21 técnicos, incluindo-se estatísticos. Do total, 4 800 exerciam atividades de fiscalização e 2 700 outros estavam ligados a seus quadros, distribuindo-se os demais 50% por todas as outras áreas do Ministério. A concentração nas carreiras fiscais e o desaparelhamento do Ministério davam a diretriz da máquina fazendária no Brasil: o problema todo era arrecadar, através de pressões esporádicas da fiscalização ou de novas cargas contra os que já eram contribuintes, como ocorria com os "adicionais", empréstimos compulsórios e semelhantes, criados mesmo depois de 1964.

O jeitinho - Pressionado por aumentos de impostos sempre que a União precisava de mais dinheiro, visitado apenas esporadicamente por fiscais, o contribuinte brasileiro conseguiu refugiar-se na sonegação. A mentalidade de não pagar impostos, ou pagar menos que o devido, foi alimentada pelo próprio governo: o contribuinte acostumou-se a esperar por uma "Ieizinha" ou "decretozinho" para perdoar ou facilitar o pagamento de impostos que não recolhera. E o período posterior a 1964 foi o mais marcado por essa distorção (talvez porque a política de combate à inflação, em certas épocas, colocasse as empresas em dificuldades, impedindo-as de saldar seus compromissos com o Fisco). A média de leis nesse sentido foi de apenas uma, no quadriênio 1940/44; chegou a quatro, em 1960/64; e pulou para 15 em 1965/68. As concessões tinham um duplo efeito negativo: de um lado, estimulavam os sonegadores habituais, sempre à espera de um perdão posterior; de outro, provocavam o desânimo naqueles contribuintes que pagam pontualmente e depois viam os sonegadores recompensados pelo seu comportamento irregular. O desestímulo ao contribuinte e o agravamento da tendência à sonegação provinham ainda dos sucessivos remendos na legislação, resultantes da própria desorientação com que o Fisco legislava: de 1930 a 1964 foram feitas 631 leis sobre impostos no Brasil; de 1965 a 1968, elas chegaram a 302. Ou quase a metade, num espaço de tempo 11 vezes menor.

O improviso - Nesse caso, de quem cobrar? Como saber se as empresas de um setor estavam realmente em dificuldades e precisavam, ao menos, de adiamento de impostos? Como verificar se as vantagens dadas a um determinado ramo industrial interessam realmente ao crescimento do país? "A Fazenda se encontrava desprovida de estudos e pesquisas sistemáticas sobre o funcionamento da economia e da sociedade brasileiras. Redução de alíquotas, restituição de impostos, isenção, dispensa de multas e outros fenômenos tributários vinham tendo tratamento aleatório, assistemático. As decisões de cúpula se baseavam quase sempre na tradição, em opiniões individuais ou estudos isolados" - diz o Plangef. Daí surgirem distorções. O imposto de renda, por exemplo, é considerado o mais justo dos tributos porque - teoricamente - ele é pago em maior escala por quem tem rendimentos maiores (quem ganha 6 000 líquidos ao ano paga 5% ; quem recebe 12 000 paga 12%). Já os demais impostos, cobrados na venda de mercadorias, atingem igualmente os consumidores de rendas diferentes: na venda de uma cadeira, por exemplo, um imposto de 18% será cobrado tanto do comprador que ganha salário mínimo quanto daquele que recebe milhões. Assim, por ser justo, o ideal é que o imposto de renda responda por uma parcela cada vez maior da arrecadação do governo e caia a participação dos impostos indiretos, os "injustos". No Brasil ocorreu o inverso: o imposto de renda representava 31,2% da arrecadação total em 1958 e caiu para apenas 25,7% em 1968. Pior ainda: mesmo dentro da cobrança do próprio imposto de renda, agravaram-se as injustiças, segundo o Plangef: "pequena participação de pessoas físicas através de declarações" (sonegação elevada, portanto), contra "utilização em grau elevado da retenção na fonte como meio de cobrança do imposto" (ou carga exagerada sobre o assalariado); "tumultuamento no regime da tributação na fonte, devido a falta de tratamento metodizado e empirismo na fixação das alíquotas" (isto é, reconhecimento de que as "taxas" não foram fixadas por critérios que façam os assalariados de menores rendas pagarem menos que os de vencimentos altos).

A grande batalha - Não foi por falta de inimigos que a reforma fazendária iniciada em 1967 não teve o mesmo destino das 17 tentativas anteriores. A implantação de nova mentalidade, com menos relevo à fiscalização, provocou sérias resistências, retratadas inclusive em campanhas através da imprensa, às vezes lideradas por políticos com clientela eleitoral nos setores prejudicados. Além do apoio do então presidente Costa e Silva, a reforma manteve-se graças à habilidade política de seus planejadores, que, em lugar de atemorizarem os contribuintes, procuraram - como procuram até agora - conquistar-lhes a confiança e promover o que denominam "integração fisco-contribuinte", e que pode ser assim definida: "paguem, que estamos estudando seus problemas com simpatia". O próprio nome da primeira operação - "Justiça Fiscal" - revela a preocupação em obter apoio popular. Apesar de oposições latentes até hoje, o país conseguiu implantar, pela primeira vez, uma política global. Ou, como explica Ivã Tavares: "Uma reforma baseada em três linhas mestras: tecnologia fiscal, com sistematização de dados e seu processamento por computadores, para permitir a fiscalização a distância; seleção de contribuintes a fiscalizar, para concentração de esforços, e rendimento maior da máquina de fiscalização; atenção ao problema tributário, isto é, a toda a estrutura da política de impostos, para aperfeiçoá-Ia".

Picuinhas - Para sonegar imposto de renda, um comerciante terá que declarar menores vendas - e estará, portanto, negando também o imposto sobre produtos industrializados. No entanto, se coberto na fraude pelos fiscais do imposto de Renda, ele poderia permanecer tranqüilo quanto aos demais impostos: não havia nenhuma comunicação entre os quatro departamentos que cuidavam dos diversos impostos da União. Eram órgãos totalmente separados - e muitas vezes com rivalidade entre si. Com a reforma da máquina fiscal, através da criação da Secretaria Receita Federal, a fiscalização é unificada e totalmente planejada. Quando fiscal vai a uma empresa ou é destacado para uma operação especial num setor, sabe, com antecedência, da existência de fraudes, de sua extensão aproximada, formas prováveis. Tudo o que ele tem que fazer é reunir provas para positivar a sonegação.

Sherloques, não - Não há nenhuma mágica, e sim técnica no sistema. A Secretaria separou nitidamente três áreas, que no entanto se complementam: a Arrecadação, a Fiscalização e a Tributação. Toda a máquina fiscal é hoje alimentada por dados estatísticos respeitáveis, fornecidos pelo Centro de Informações Econômico-Fiscais, órgão de sustentação das outras três áreas. Sistematicamente, o CIEF analisa, por exemplo, a receita dos diversos impostos e sua evolução; a seguir, compara o crescimento da arrecadação de cada setor e ainda o crescimento do setor com o crescimento da economia (dados do IBGE ou dos órgãos de planejamento estaduais e regionais). A comparação pode revelar que a arrecadação no setor de cimento, por exemplo, está crescendo menos que nos demais. Teria havido queda nas vendas? Não. Outra análise mostra que a produção de cimento tem de ter crescido, porque houve expansão da indústria de construção e dos planos de obras públicas, que o consomem. Todas essas análises e dados são encaminhados ao setor de Arrecadação, incumbido de acompanhar a marcha do recolhimento dos impostos. Diante dos dados, a Arrecadação se pergunta: há crise no setor ou aumento da sonegação? Os dados do CIEF, que mostram o avanço no consumo, indicam não haver crise: logo, há sonegação. A arrecadação dirige-se então à Fiscalização e solicita que ela prepare uma "operação especial" para o setor. Agora é a vez de a Fiscalização dirigir-se ao CIEF, em busca de dados que já mostram, aproximadamente, qual o nível de sonegação provável. Com todos esses dados, os fiscais se põem a campo, para investigar a escrita da empresa, suas contas bancárias, etc., de modo a comprovar a fraude, para poder aplicar as penalidades. Além dessas operações especiais, a divisão de Fiscalização, sempre de acordo com a Arrecadação e com o apoio do CIEF, programa uma série de operações periódicas, a serem realizadas no transcorrer do ano, com preferência para os setores já estudados pelo CIEF, e com um nível de sonegação já medido antecipadamente, portanto. Em qualquer caso, a programação de operações deve ser aprovada pela Aespa - Assessoria de Estudos, Planejamento e Avaliação, órgão coordenador da Secretaria, e pelo secretário-geral.

Nenhuma brecha - De qualquer forma, a etapa final não exclui a interferência do fiscal, e isso significa visitas a dezenas de milhares de empresas ou profissionais - é o que pode argumentar finalmente o contribuinte cético. Mas se engana. As pessoas físicas para as quais se apuram fraudes são intimadas a comparecer à Secretaria da Receita e a pagar o imposto devido, se não tiverem condições de provar a ocorrência de enganos. Além do mais, a máquina tributária hoje dispõe de mecanismos para selecionar os contribuintes que vale a pena fiscalizar - e o que se deseja, frisa Ivã Tavares, "não é arrancar mais dos mais ricos, e sim cobrar de quem não está pagando - daí as operações Arrastão, que identificam centenas de milhares de contribuintes omissos ou com rendimentos declarados a nível abaixo da realidade". Na seleção dos contribuintes, ou faixas de contribuintes a fiscalizar, entra novamente em cena o Centro de Informações Econômico-Fiscais, que mantém um setor especial de cadastros. Os mais conhecidos são o Cadastro Geral de Contribuintes e o Cadastro de Pessoas Físicas, que englobam todos os pagantes de impostos federais.

Mas há ainda outros cadastros especiais, seletivos. Para as empresas existe o Cadec - Cadastro Especial de Contribuintes, que relaciona as 7 000 principais empresas do país, responsáveis por 70% a 80% da arrecadação da União. Através de fichas, essas empresas têm todas as suas atividades acompanhadas constantemente (dados de balanços ou de órgãos de planejamento), já que a sonegação em uma delas pode representar, às vezes, um desfalque de impostos superior à sonegação feita por 10 000 ou 20 000 empresas pequenas. Não se veja nenhuma contradição nisso, diz Antônio Gomes de Oliveira, assessor da Aespa: "Não é a volta à velha filosofia de 'apertar' o cerco somente dos maiores contribuintes, porque isso é mais fácil. O acompanhamento da vida do grande contribuinte poupa tempo, torna desnecessárias longas visitas de equipes de fiscais, previne a sonegação - está dentro do espírito da fiscalização a distância, portanto".

Além do mais, "houve apenas prioridade no cadastramento dos grandes contribuintes, pois medidas semelhantes estão sendo tomadas em relação a todos os setores, dentro da preocupação de ampliar ao máximo o número de contribuintes" - é o que revela Harry SchulIer, chefe da Divisão de Programação da Fiscalização. "A Secretaria tem perfeito conhecimento, e realiza estudos a respeito, sobre a sonegação praticada na faixa da pequena e média empresas, e sobretudo nas empresas de caráter familiar".

Para avaliar o grau de perfeição buscado pela máquina fazendária, hoje: se somente as grandes empresas entram no Cadec, então um grupo de 20 pequenas empresas, dos mesmos proprietários, continuaria a não receber fiscalização prioritária, embora seu faturamento, somado, as colocasse no mesmo nível das principais. Sua tranqüilidade não vai durar muito tempo: o CIEF já prepara o Cadastro das Grandes Fortunas e o Cadastro dos Grupos Econômicos, que permitirão identificar ligações e interesses inter-relacionados, no mundo dos negócios. Outros cadastros existentes ou em elaboração: dos Contribuintes de Tributos Aduaneiros (empresas que operam com exportação e importação e que ficam assim sob vigilância, para evitar fraudes cambiais, remessas clandestinas de dólares ao exterior, etc.), Cadastro de Investimentos Estrangeiros, e de Pessoas Condenadas por Crimes contra a Fazenda.

Ar, ar! - Até onde esse cerco levará o contribuinte brasileiro? Diz Guy de Oliveira Lima: "Não se pode perder nunca de vista que todo o esforço é para montar um sistema fazendário em bases científicas". A própria montagem da máquina, acrescenta Guy, vem resolver um dos problemas mais sérios do Brasil: o fornecimento de dados, coletados permanentemente e metodicamente, sobre a economia, setores de produção, comportamento de empresas (por falta deles, o governo às vezes deixa de tomar, a tempo, medidas que poderiam ter evitado crises ou impedido o agravamento de distorções da política econômica, que acentuam injustiças sociais). A nova atitude está atribuída à Secretaria da Receita pelo seu próprio ato de constituição: a ela cabe "estudar os efeitos da política tributária no complexo industrial e no comércio do país". E à sua divisão de Tributação - que complementa as coordenações de Arrecadação e Fiscalização - cabe atualizar a legislação sobre impostos e promover "sua utilização como instrumento de desenvolvimento econômico, tendo em vista a distribuição de rendimentos auferidos e a participação dos setores produtivos na economia nacional e internacional". A máquina fiscal não quer mais funcionar apenas para arrecadar: quer inclusive orientar a melhor distribuição de renda no país.

Com simpatia - Em princípios deste ano, a pequena e média empresas foram dispensadas de manter livros de escrituração do IPI. Os contribuintes de imposto de renda na fonte, que pagaram a mais em 1968. receberam seu dinheiro de volta sob a forma de cheques, no final de 1969. E há outros exemplos de que a racionalização permitirá atentar mais para os interesses dos contribuintes.

Ainda assim, o contribuinte brasileiro está atemorizado. Após brincar durante anos de gato e rato com o Fisco - e quase sempre ele era o gato -, sente-se ameaçado, sem saber exatamente como corrigir omissões ou mesmo fraudes de anos anteriores. "O importante é que, ainda este ano, todos que devem apresentar declarações passem a fazê-lo com correção", diz um dos técnicos da Secretaria. A frase acena com a possibilidade de alguma tolerância para os deslizes passados (não os graves, evidentemente), já que o Fisco, pela desorganização e práticas injustas a que chegou, também tem sua parcela de responsabilidade sobre eles.

Além do mais, os próprios investidores do IOS - o rumoroso caso de aplicação ilegal de dólares no exterior - receberam o "perdão" pelas suas fraudes, com a condição de que repatriassem os capitais que haviam remetido para fora do país.

Ao Fisco interessa, portanto, que as declarações deste ano sejam declarações corretas.

Ao contribuinte não resta muita escolha: o cerco vai-se fechando, novas armas para identificar declarações de renda abaixo do efetivamente recebido vão sendo armazenadas. A qualquer momento, o Fisco poderá confrontar o patrimônio dos contribuintes com sua renda declarada: se houver desproporção entre os dois, o contribuinte será investigado. A medida que o arsenal cresce, a possibilidade de tolerância se reduz. E o crescimento é rápido: pelos planos estabelecidos em 1969, o cartão-cadastro dos contribuintes deveria ser distribuído somente em 1971. Já este ano, porém, ele estará em mãos do contribuinte. O Fisco não se recupera apenas de seu atraso: ele se antecipa às suas metas. É necessário ter muito cuidado para não ser atropelado.